Везде
Эффективность грантовой поддержки российских социально-ориентированных некоммерческих организаций (на примере Фонда президентских грантов)
Оглавление
Аннотация Оценить Содержание публикации
Библиография Комментарии
Поделиться
QR
Метрика
Эффективность грантовой поддержки российских социально-ориентированных некоммерческих организаций (на примере Фонда президентских грантов)
Аннотация
Код статьи
S013216250009619-3-1
DOI
10.31857/S013216250009619-3
Тип публикации
Статья
Статус публикации
Опубликовано
Авторы
Смирнов Владимир Алексеевич 
Должность: проректор по стратегическим коммуникациям
Аффилиация: Костромской государственный университет
Адрес: Российская Федерация, Кострома
Выпуск
Номер 9
Страницы
79-89
Аннотация

Анализируется система распределения грантов ведущим грантовым оператором России – Фондом президентских грантов. Автор рассматривает грантовую политику фонда как социальные инвестиции и важный элемент политики государства по развитию российских социально-ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО), основной целью которой является повышение самостоятельности и финансовой устойчивости некоммерческих организаций. Даны описание и анализ трех дисфункциональных практик в деятельности фонда и распределении грантов, которые тормозят развитие некоммерческого сектора: неравномерное распределение грантов между регионами страны, а также диспропорции в объемах выделяемых грантов, неадекватная система оценивания грантовых заявок, которая не позволяет обоснованно дифференцировать их с точки зрения содержания, уникальности и социального эффекта; непреднамеренное воспроизводство в деятельности фонда механизмов, де-мотивирующих СОНКО искать дополнительное финансирование и диверсифицировать источники ресурсов. Делается вывод, что грантовая политика Фонда президентских грантов носит дискретный характер, не подчинена единой логике и не основывается на системном анализе динамики изменения организаций «третьего» сектора.

Ключевые слова
социально-ориентированные некоммерческие организации, Фонд президентских грантов, грантовая политика, дисфункции
Классификатор
Получено
08.05.2020
Дата публикации
21.09.2020
Всего подписок
4
Всего просмотров
55
Оценка читателей
0.0 (0 голосов)
Цитировать Скачать pdf
1

Зачем государству поддерживать СОНКО?
2

Российское государство сегодня уделяет значительное внимание развитию социально-ориентированных некоммерческих организаций (СОНКО). Даже в условиях пандемии коронавирусной инфекции президент России подписывает Федеральный закон1, на основании которого СОНКО смогут получать статус исполнителя общественно полезных услуг в упрощенном порядке.

1. Путин подписал закон об упрощенном включении НКО в реестр ИОПУ // Агентство социальной информации. 19 марта 2020 г. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).
3

Развитие некоммерческого сектора в России во многом определяется деятельностью государства в этой сфере, которая носит черты явного протекционизма. Ее основная задача – включение российских СОНКО в реализацию государственной социальной политики через предоставление социальных услуг населению. Данный дискурс неоднократно воспроизводился представителями российской политической элиты на самых разных уровнях2. СОНКО – не просто партнер государства при решении социальных проблем, но активный актор на рынке социальных услуг, способный зачастую более эффективно выполнять государственные задачи. Это – классическая модель развития некоммерческого сектора во всем мире, обусловленная так называемыми «провалами рынка», когда государство, будучи монополистом в предоставлении общественных благ, оказывается неспособным эффективно производить качественные и удовлетворяющие то или иное сообщество социальные услуги [Becchetti et al., 2020].

2. Путин: нам нужны тысячи НКО-поставщиков социальных услуг по стране // Агентство социальной информации. 03 ноября 2017 г. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020);Путин считает возможным госфинансирование НКО для реализации ими части функций государства // ТАСС. 6 марта 2020 г. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).
4 Процесс вхождения некоммерческих организаций на рынок государственных социальных услуг начался в России в 2013 г. с момента принятия Федерального закона, регламентирующего данный процесс3. Однако до сих пор нельзя говорить о высокой эффективности СОНКО на этом рынке [Мартынов, 2019; Суслова, 2014]. Чтобы они могли стать его полноценными участниками и, следуя логике теории «провалов рынка», полноценно заменить бюджетные учреждения, данные организации должны обладать достаточно высоким уровнем компетенций [Kitchen, 2005] в областях как социального обслуживания, так и управления проектами. Это возможно только в ситуации финансовой устойчивости организации, когда она имеет достаточные ресурсы для разработки и апробации социальных технологий и проектов, привлечения опытных экспертов [Salamon et al., 2000].
3. Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан Российской Федерации» №442-ФЗ от 28.12.2013.
5 Значительное число российских СОНКО сегодня переживают явный недостаток финансов. Лишь 22% некоммерческих организаций свидетельствуют, что «средств в основном хватает для осуществления всего задуманного», только 4% организаций имеют возможность создавать финансовый резерв [Мерсиянова, Иванова, 2018]. Низкая финансовая устойчивость СОНКО подтверждается и тем, что из 214 188 некоммерческих организаций, зарегистрированных в России на начало мая 2020 г., лишь 19 630 организаций представили в Министерство юстиции РФ отчет за 2019 г. 4 по форме ОН00025.
4. Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях // Министерство юстиции Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 28.04.2020).

5. Данная форма сдается некоммерческой организацией при условии наличия финансирования из иностранных источников, или если объем полученных средств за отчетный год превышает 3 млн рублей.
6 В то же время финансовая поддержка СОНКО со стороны государства ежегодно возрастает. Если в 2014 г. объем федеральной государственной финансовой поддержки составлял чуть более 4 млрд руб. [Мерсиянова, Иванова, 2018: 33], то в 2018 г. он равнялся уже почти 13 млрд руб., а из бюджетов субъектов РФ на деятельность региональных СОНКО было выделено еще более 31 млрд руб.6.
6. Доклад о деятельности и развитии социально ориентированных некоммерческих организаций // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 28.04.2020).
7 Возникает парадоксальная ситуация: государственная поддержка СОНКО ежегодно возрастает, но качество проектной деятельности и уровень восприятия населением их как акторов социальной политики зачастую остается на прежнем уровне [Мартынов, 2019]. Одной из причин такого положения является неэффективная грантовая политика российского государства. Мы полагаем, что в самом механизме распределения грантов для СОНКО заложены дисфункциональные практики. Их воспроизводство на разных уровнях приводит к тому, что бюджетное финансирование деятельности некоммерческих организаций в лучшем случае ведет к росту числа СОНКО и реализуемых ими проектов, но не происходит повышения их эффективности деятельности и роста финансовой устойчивости.
8 Проблематика государственного грантового финансирования деятельности некоммерческих организаций находится в фокусе внимания исследователей с конца прошлого века. Все теоретические и эмпирические исследования в этой области традиционно относят к одной из двух конкурирующих концепций влияния государственных финансов на развитие НКО.
9 Первая концепция рассматривает государственный грант скорее как социальную инвестицию, как импульс (social impact) для расширения деятельности организации, в том числе в сфере привлечения дополнительных ресурсов для своей деятельности (сбор пожертвований, предпринимательская деятельность и т.д.). Получение бюджетного гранта в таком случае становится своеобразным «магнитом», к которому притягиваются другие ресурсы. Свою роль играют и репутация организации, получившей государственное финансирование [Horne et al., 2005], и стремление ее руководства посредством диверсификации финансирования сохранить в будущем государственные дотации [Eikenberry et al., 2004].
10 Сторонники второй концепции говорят, напротив, о «вытеснении» одного вида финансирования другим. Некоммерческая организация, получив государственный грант на реализацию проекта, начинает активно снижать стремление привлекать дополнительные ресурсы, что приводит к сокращению финансовых поступлений из других источников [Andreoni et al., 2011].
11 Модель поведения СОНКО определяется не только интенциями ее руководства, но и институциональными особенностями, отношением различных сообществ к деятельности некоммерческого сектора в целом, транзакционными издержками получения дохода из негосударственного источника [Sokolowski, 2013].
12 В российских условиях, когда СОНКО рассматриваются как активные участники рынка социальных услуг, государственные гранты должны выполнять функцию развития организаций, повышения качества их социальных проектов и финансовой устойчивости. Однако в настоящей статье мы выделим и проанализируем ряд дисфункциональных практик в сфере распределения грантовых средств для поддержки СОНКО, которые снижают потенциал бюджетного финансирования для развития некоммерческого сектора.
13

Фонд президентских грантов как объект исследования.
14 Далее в качестве наиболее релевантной мы рассмотрим деятельность Фонда президентских грантов (ФПГ), основанного в 2017 г. и являющегося ведущим грантовым оператором России.
15 Далее в статье используются данные о победителях конкурсов проектов социально-ориентированных некоммерческих организаций России, организованных Фондом президентских грантов в 2017–2020 гг.7. Для подготовки статьи были отобраны все проекты-победители за указанные годы. Объем информационной базы составляет 12 281 запись. Кроме этого, для подготовки статьи использовался массив данных СОНКО, представивших отчеты по форме ОН0002 в Министерство юстиции РФ (общий объем базы за 2018–2020 гг. составил – 55 312 записей), а также сами отчеты по указанной форме8. Для сбора и анализа данных использовались бесплатно распространяемые языки программирования R и Python3. Все информационные базы, используемые в статье, представлены в открытом доступе9 в соответствии с идеологией воспроизводимых исследований.
7. Проекты-победители конкурсов президентских грантов // Фонд президентских грантов. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).

8. Отчет НКО // Министерство юстиции Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 28.04.2020).

9. Информационные базы исследования доступны по ссылке: >>>> .
16 До 2017 г. финансирование проектов СОНКО осуществляли несколько грантовых операторов. Ранее мы отмечали, что грантовая политика имела ряд дисфункций [Смирнов, 2016], что во многом было связано именно с большим число операторов. Появление единого оператора привело к определенной унификации требований к представляемым на конкурс проектным заявкам.
17 Финансовая поддержка российских СОНКО реализуется ФПГ по 16-ти направлениям, при этом в рамках двух из них поддерживаются только долгосрочные проекты.
18 Основные показатели деятельности Фонда президентских грантов представлены в табл. 1.
19

Таблица 1. Показатели грантовой политики Фонда президентских грантов, руб.

Конкурсы, годы Количество победителей Грантовый фонд конкурса Медиана Максимальный грант Минимальный грант
Первый – 2020 2017 4 092 144 969 791 514 80 149 938 19 460
Второй – 2019 2128 4 350 280 410 1 193 664 75 013 664 100 140
Первый – 2019 1644 3 347 526 616 1 087 460 66 321 199 71 590
Второй – 2018 2022 4 690 217 783 1 442 598 111 965 000 83 936
Первый – 2018 1467 2 959 197 424 948 332 114 989 423 32 975
Второй – 2017 2107 4 115 348 687 1 315 649 26 881 269 51 000
Первый – 2017 896 2 065 632 511 1 656 884 50 000 000 114 936
20 Количество проектов-победителей ежегодно возрастает и составляет порядка 20% от общего числа представленных в течение года заявок. Ежегодно происходит увеличение объема грантового фонда. Так, в 2017 г. он составлял 6,2 млрд руб., в 2019 г. – 7,7 млрд. Это, безусловно, свидетельствует о заинтересованности российского государства в расширении объемов материальной поддержки СОНКО.
21 Независимо от конкурса разброс в объеме предоставляемых грантов выглядит очень значительным. Среди победителей есть те, кто получил грант в размере чуть более 19 тыс. руб., наряду с проектами, финансирование которых достигает почти 115 млн руб. Медианные значения по всем конкурсам меняются незначительно; это позволяет говорить о том, что увеличение объема грантового фонда не ведет к увеличению финансирования отдельного проекта-победителя.
22

Неравномерность распределения грантов.

23 Гранты СОНКО распределяются достаточно неравномерно, что может быть связано с качеством проектов. В то же время представляется, что причинами этого являются, в том числе, и латентные неэффективные практики грантовой политики фонда.
24 Согласимся с позицией [Мерсиянова, Иванова, 2018], что российская система взаимоотношений государства и грант-оператора (в нашем случае ФПГ) строится исходя из модели «принципал-агент». Государство (принципал) передает ФПГ (агенту) финансовые ресурсы и делегирует задачи по их распределению, тем самым запуская целый ряд изначально непредвиденных последствий, наиболее важными из которых являются склонность к коррупционному поведению, к решению собственных задач за счет средств принципала, а также готовность трансформировать «правила игры» (распределение грантов) под запрос со стороны различного рода лоббистов [Rose-Ackerman, 2004].
25 Первое, на что стоит обратить внимание, – это региональные диспропорции в распределении грантовых средств (табл. 2).
26

Таблица 2. Особенности распределения грантов ФПГ в региональном разрезе

Регионы Количество проектов-победителей Общий объем грантов, руб. Объем гранта (медиана), руб. Рейтинг проекта победителя (среднее) Количество СОНКО в регионе
Москва 1675 8 923 418 350 3 121 057 72,49 31 850
Санкт-Петербург 619 1 834 319 822 2 231 774 71,90 9 333
Свердловская область 344 720 423 652 1 575 723 71,40 5 774
Республика Татарстан 336 525 812 211 508 770 70,22 5 852
Московская область 207 517 248 585 1 230 800 70,62 12 227
Регионы РФ (исключая Москву и СПб) 9987 14 862 610 229 895 075 68,75 173 005
27 В таблице представлены первые пять регионов, лидирующие с точки зрения количества проектов-победителей и объема финансовых средств, полученных от ФПГ10.
10. Информация о зарегистрированных некоммерческих организациях доступна по ссылке: >>>> (дата обращения: 28.04.2020).
28 Очевидно, что основной объем грантов распределяется среди СОНКО г. Москвы. Некоммерческие организации российских регионов (за исключением Москвы и Санкт-Петербурга) за период 2017–2020 гг. около 10 тыс. раз становились победителями конкурса, получив на реализацию своих проектов почти 15 млрд руб. В этот же период СОНКО Москвы оказывались в числе победителей 1 675 раз, получив почти 9 млрд руб. Ни один из российских регионов по числу победителей и объему финансирования не может приблизиться к значениям, которые демонстрирует столица. Даже Санкт-Петербург почти в 3 раза отстает от столицы по количеству проектов-победителей и в 5 раз по общему объему грантового финансирования.
29

Несмотря на значительное число московских СОНКО, в пересчете их на каждые 10 тыс. человек Москва в 2018 г. находилась на 82-м (из 85-ти) месте среди всех субъектов РФ. При этом по объему средств федерального бюджета, выделяемых региону на поддержку некоммерческих организаций, в том же году она занимала 16-ю позицию. Не менее важно, что в 2018 г. столица занимала первое место среди регионов России по числу работников негосударственных организаций, занятых в социальной сфере. Их доля в общей численности работников социальной сферы составляла 20%; при этом, например, в Республике Татарстан, где объем грантов ФПГ почти в 17 раз меньше, чем в Москве, данный показатель равнялся 14,4%11.

11. Результаты расчета рейтинга субъектов Российской Федерации по итогам реализации механизмов поддержки социально-ориентированных некоммерческих организаций и социального предпринимательства, обеспечения доступа негосударственных организаций к предоставлению услуг в социальной сфере и внедрения конкурентных способов оказания государственных (муниципальных) услуг в социальной сфере за 2018 г. // Министерство экономического развития Российской Федерации. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).
30 Другими словами, 53% грантового финансирования за исследуемый период было передано региону, находящемуся в конце списка субъектов РФ по количеству СОНКО на 10 тыс. населения, имеющему достаточно высокое бюджетное финансирование некоммерческого сектора и лишь незначительно опережающему отдельные субъекты РФ с точки зрения развитости негосударственного рынка социальных услуг. Безусловно, целый ряд московских СОНКО запускает и реализует не только региональные, но и межрегиональные и федеральные проекты. Тем не менее анализ указывает на наличие явно неадекватных – «столицецентричных» – практик распределения грантовых средств между регионами РФ.
31 Не меньший интерес представляет анализ диспропорций в распределении грантов с точки зрения их объема. Гранты 10% «самых успешных» СОНКО находятся в диапазоне от 4 млн до почти 115 млн руб., в то время как гранты 10% «наименее успешных» – от 19 до 423 тыс. руб. Медианное значение по всем конкурсам составляет чуть более 1,2 млн руб.
32 Такой разброс значений должен быть обоснован какими-то серьезными критериями. Каждый проект-победитель оценивается несколькими экспертами, по итогам работы которых формируется рейтинговая оценка каждой заявки. Естественно предположить, что более высокие оценки являются фактором, влияющим на размер гранта.
33 Проанализируем эту ситуацию более подробно. Для этого разобьем нашу выборку на 25-процентные квантили и выясним, имеются ли значимые различия между ними при оценке разброса рейтинговых оценок. Тест Краскела-Уоллиса демонстрирует существование статистически значимых различий между заявками, входящими в разные квантили. Средние значения рейтинговых оценок в каждом квантиле (с 1 по 4) составляют 67,9, 69,8, 71,1 и 72,3 соответственно, что свидетельствует о различиях между данными группами проектов. При этом наиболее выражены различия между малобюджетными (1 квантиль) и высокобюджетными (4 квантиль) проектами.
34 Таким образом, если брать за основу весь массив данных, можно с уверенностью констатировать, что объем получаемых СОНКО финансовых средств в целом определяется рейтинговой оценкой, которая репрезентирует качество представленного на конкурс проекта.
35 Однако с рейтинговой отметки в 70 и выше баллов распределения грантов СОНКО, входящих в разные квантили, становятся схожими. Это свидетельствует, что оценка заявки, выставляемая экспертами, чувствительно влияет на объем гранта лишь в определенной группе СОНКО, чьи проекты оцениваются в целом ниже, чем остальные (до 70 баллов). Если же провести тест Краскела-Уоллиса на выборке проектов, оцененных выше 70 баллов (ее объем – 5.523 организаций), то мы обнаружим, что значимых различий между организациями, входящими в разные квантили, нет. В частности, средние оценки грантовых заявок практически одинаковы в разных группах финансирования (квантили) и равняются примерно 75,7 балла. Таким образом, на первое место выходят иные механизмы определения размера грантового финансирования, не связанные с рейтинговой оценкой.
36 На наш взгляд, эти механизмы обусловлены ситуацией, связанной с моделью взаимоотношения государства и ФПГ (модель «принципал-агент»). Выполняя государственный заказ, ФПГ вынужденно сталкивается с ситуациями, когда отдельные лоббисты или группы лоббистов начинают влиять на распределение грантовых средств.
37 Проиллюстрируем данную практику на примере мега-грантов (свыше 20 млн руб.). Количество таких проектов – 53, при этом некоторые некоммерческие организации получали такие гранты 2-3 раза. Общий объем мега-грантов – 2,2 млрд руб., 40 проектов представили некоммерческие организации г. Москвы, 5 – Санкт-Петербурга.
38 Если говорить о составе данной группы, в ней доминируют благотворительные фонды и организации, явным или неявным образом связанные с известными или медийными лицами страны (Фонд Сергея Безрукова, Академия популярной музыки Игоря Крутого, Фонд Елены Образцовой, Фонд Илзе Лиепы и т.д.), а также различные объединения деятелей культуры (Союз художников России, Фонд развития современного искусства, Союз кинематографистов РФ и т.д). Проекты этой группы сводятся к отдельным фестивалями, творческим конкурсам и событиям. Например, автономная некоммерческая организация «Фестиваль "Золотая маска"» трижды получала президентский грант по 50 млн рублей на проведение театрального фестиваля, а Академия популярной музыки Игоря Крутого два раза становилась победителем с проектом фестиваля детского творчества «Добрая волна» с общим грантовым финансированием более 132 млн руб. В данную группу входят и собственно социальные проекты, направленные на развитие СОНКО (проекты АНО «Агентства социальной информации», Ассоциации «Юристы за гражданское общество»), социальную работу с молодежью (проекты Российского союза молодежи, Российского союза студенческих организаций, Фонда развития физтех-школ), помощь людям с ограниченными возможностями (Благотворительный фонд помощи детям, страдающим заболеванием буллезного эпидермолиза, «Бэла. дети-бабочки», и др.).
39 Мы не оцениваем представленные в данной группе проекты с точки зрения их содержания и значимости для развития российского общества. Нас интересует эффективность распределения грантовых средств между российскими СОНКО. Анализируя доходы попавших в данную группу организаций, можно констатировать, что грант ФПГ не является ни импульсом для развития НКО, ни некоторым необходимым уровнем финансирования, без которого проект не состоится. Например, только из бюджетов разных уровней в 2019 г. «Фонд поддержки и развития социокультурных проектов Сергея Безрукова» получил финансирование чуть более 509 млн руб. и еще порядка 30 млн руб. из других источников, в то время как грант ФПГ в этом году составил чуть менее 18 млн руб.12. На фоне общего объема бюджетных средств, полученных этим фондом, грант ФПГ выглядит незначительным и вряд ли системообразующим. В то же время сумма в 18 млн руб. вполне могла бы стать эффективной социальной инвестицией в проекты 3-4 СОНКО, работающих в российской провинции.
12. Отчет НКО по форме ОН0002 доступен по ссылке: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).
40

Гранты-«двойники».

41 Помимо низкой эффективности рейтинговых оценок проектов-победителей система оценивания проектов имеет и другие дисфункции. Наиболее значимой из них является отсутствие в работе ФПГ механизмов, способных отфильтровывать близкие или идентичные по содержанию проекты.
42 В Положении о конкурсе грантов13 есть четкое указание, что представленные организацией проекты (их цели, задачи, обоснование социальной значимости и т.д.) не могут совпадать более чем на 50%. Такой подход является, несомненно, обоснованным, поскольку сама философия социального проектирования предполагает, что каждый проект – завершенная активность СОНКО, имеющая конкретную и измеряемую цель, на достижение которой и выделяется грант. Грант не является формой финансирования «рутинной» уставной деятельности организации, поскольку он ограничен во времени и предполагает достижение конкретных и измеряемых результатов.
13. Положении о конкурсе на предоставление грантов Президента Российской Федерации на развитие гражданского общества // Фонд президентских грантов. URL: >>>> (дата обращения: 20.04.2020).
43 В анализируемой информационной базе мы можем обнаружить, однако, две некоммерческие организации, которые дважды подавали абсолютно идентичные заявки (совпадающие названия, цели, задачи, обоснование, аннотации) на участие в разных грантовых конкурсах и получили совокупное финансирование в размере 16,5 и 1,9 млн рублей соответственно. СОНКО, у которых дважды совпадают названия, цели и обоснование социальной значимости проекта, среди победителей встречаются 12 раз, с общим бюджетным финансированием чуть менее 76 млн рублей, при этом еще 10 организаций дважды становились победителями с идентичными проектами, изменив лишь их название (объем финансирования этих 10-ти организаций – около 33 млн руб.). Наконец, число СОНКО, которые более одного раза подавали заявки с одинаковыми названием и целями проекта, составляет 29 организаций, с общим бюджетом порядка 247 млн руб. Таким образом, более 350 млн руб. бюджетных средств было потрачено на фактически имитацию проектной деятельности, которая проявляется в полном или значительном совпадении текстов проектов.
44 Сложившаяся ситуация связана с несколькими причинами.
45 Во-первых, как уже отмечалось, часть организаций, получивших гранты, обладают ресурсами для лоббирования своих интересов, что ведет к отсутствию необходимости значительно перерабатывать текст проекта. Если проект фактически не оценивается, то мотивация к его переработке у некоммерческой организации естественным образом исчезает. Более того, большинство проектов, получающих мегагранты и направленные на реализацию, например, творческих фестивалей, из года в год воспроизводят одни и те же практики, что также снимает необходимость что-то менять в заявке. В такой ситуации ФПГ фактически финансирует уставную деятельность некоммерческой организации, а проектная заявка (независимо от ее качества и содержания) выступает лишь формальным символом доступа к участию в конкурсе.
46 Во-вторых, часть СОНКО, поняв, что ФПГ не имеет эффективной системы оценивания заявок, осознанно воспроизводят одобряемый экспертами дискурс, получая финансирование на реализацию одних и тех же или очень сходных проектов. Это свидетельствует, что наряду с декларируемым форматом рассмотрения грантовых заявок у ФПГ имеются латентные «правила игры», возможно даже не рефлексируемые, но позволяющие некоммерческим организациями пользоваться ими для получения финансирования.
47 В-третьих, ФПГ в явном виде не формулирует необходимость подачи заявок, имеющих конкретные и измеряемые цели, что приводит к использованию авторами проектов абстрактных формулировок, вписывающихся в социально-одобряемые дискурсивные матрицы. Например, такая «размытая» цель как «укрепление физического, психического, социально-нравственного здоровья занимающихся» была успешно использована одной и той же организацией трижды (в проектах с разными названиями в конкурсах 2017, 2018 и 2020 гг.). Отметим, что подобная формулировка может быть вписана практически в любой социальный проект.
48

Имитационный характер софинансирования.

49 Проанализируем теперь, влияет ли государственный грант на привлечение СОНКО дополнительного финансирования или же скорее способствует воспроизводству модели «вытеснения». Для этого изучим особенности софинансирования некоммерческими организациями проектов, поддержанных ФПГ.
50 В нормативных документах ФПГ нет жесткого требования по поводу софинансирования, но за привлечение дополнительных ресурсов организация получает рейтинговые баллы, что повышает общую оценку заявки. При этом рейтинговый балл при наличии софинансирования возрастает с 0,5 до 1, если запрашиваемая сумма гранта превышает 500 тыс. руб. Другими словами, если запрос СОНКО на финансирование проекта превышает эту сумму, организации становится выгодно указывать наличие хотя бы минимального софинансирования. ФПГ не регламентирует вид софинансирования (наряду с финансовыми средствами, это может быть труд добровольцев, использование собственного имущества и т.д.) и не проверяет в отчетах СОНКО его реальность.
51 Между размером гранта и размером софинансирования имеется относительно слабая корреляционная связь. Коэффициент корреляции Пирсона равен 0,34 и значим на уровне 0,001. Отсутствие сильной корреляции свидетельствует, что СОНКО часто указывают объем собственных ресурсов, не связывая их с размером гранта, лишь чтобы получить дополнительный балл при оценке заявки. Возникновение такой ситуации – непреднамеренное последствие политики ФПГ, при которой объем привлеченных организацией дополнительных ресурсов не имеет значения.
52 Оценим, как связано грантовое финансирование и готовность организации привлекать дополнительные ресурсы для своей деятельности. Для этого отберем все СОНКО, получившие грант менее 3 млн руб., и оценим, сколько из них представило отчет в Министерство юстиции РФ по форме ОН0002 по итогам реализации проекта (табл. 3).
53

Таблица 3. Влияние грантового финансирования на российские СОНКО14

Год завершения проектов Количество СОНКО, получившие грант менее 3 млн руб. Количество СОНКО, сдавших отчет по форме ОН0002 Процент СОНКО, сдавших отчет
2017 72 4 5,56
2018 2923 500 17,11
2019 3117 442 14,18
14. Все проекты, попавшие в выборку, завершены не позднее 31 декабря 2019 г., поскольку отчеты в Минюст РФ сдаются до 15 апреля следующего года.
54 Среди СОНКО, получающих бюджетное финансирование в размере менее 3 млн руб., доминирующей, как видно, является модель «вытеснения». Полученный грант не становится стимулом для организации заниматься привлечением дополнительных ресурсов, хотя факт победы в конкурсе президентских грантов является серьезным имиджевым ресурсом. Ведь в среднем лишь чуть более 12% СОНКО наряду с грантом привлекают дополнительные ресурсы для своей деятельности.
55 Данный вывод подтверждается еще одним фактом. Если взять выборку СОНКО, получивших грант менее 3 млн руб., но чья стоимость проекта (учитывая софинансирование) превышает данную сумму, то окажется, что в указанные годы процент организаций, сдавших отчеты по форме ОН0002, составил 25, 31 и 23% соответственно. Это заметно больше, чем по всей совокупности низкобюджетных проектов, но, тем не менее, также подтверждает гипотезу «вытеснения». Декларируя общий бюджет проекта, превышающий 3 млн рублей, почти 70% СОНКО в действительности не привлекают дополнительные финансовые ресурсы для своих проектов. Очевидно, эти СОНКО либо имитируют процесс софинансирования проекта, либо заменяют его различными не-финансовыми ресурсами, вклад которых в эффективность проекта очень сложно оценить.
56 ФПГ, не контролируя реальность софинансирования, способствует воспроизводству модели «вытеснения». Эта стратегия может быть оправданной в условиях достаточного количества финансовых средств, которые государство готово тратить на СОНКО. Однако когда возникает запрос на значительно большую автономизацию некоммерческого сектора, она становится деструктивной.
57 Проанализируем, какая модель является доминирующей в ситуации получения СОНКО гранта, превышающего сумму в 3 млн руб. Таких завершенных проектов в нашей выборке 1 631. Хотя на сайте Министерства юстиции РФ имеются ссылки на все отчеты СОНКО, но значительная их часть не работает. Мы смогли собрать чуть более 300 отчетов СОНКО, имеющих гранты более 3 млн руб., и проанализировать объемы их годового финансирования. 76% таких некоммерческих организаций отмечают наличие финансирования, превышающего грантовое. 24% некоммерческих организаций, указав в грантовой заявке наличие софинансирования, в реальных отчетах его не подтверждают. В «больших» грантах СОНКО значительно чаще демонстрирует диверсифицированный подход к формированию своего бюджета, что позволяет говорить о доминировании модели «привлечения» в данном сегменте некоммерческого сектора.
58 Таким образом, значительная часть СОНКО, получая президентский грант, рассматривает его скорее как государственную ренту, нежели как социальную инвестицию, которая может дать старт новым проектам и привлечь новых, в том числе финансовых, партнеров. Подобная ситуация определяется грантовой политикой ФПГ, не рассматривающей софинасирование проекта как обязательное требование, которое должно быть подтверждено отчетными документами некоммерческой организации. Иной подход мог бы сформировать у значительной части российских СОНКО воспроизводимые практики диверсификации финансирования и, в конечном итоге, привести к росту финансовой и организационной устойчивости.
59

Выводы.

60

Российское государство сегодня все большее внимание уделяет развитию некоммерческого сектора. Только за последние три года Фонд президентских грантов выдал более 12 тыс. грантов на сумму почти 26 млрд рублей. Увеличивается поддержка СОНКО и из других бюджетных источников.
61 Проведенный в статье анализ позволяет, однако, сделать выводы, что система грантового финансирования в нашей стране имеет целый ряд дисфункций, которые существенно снижают потенциал и темпы развития некоммерческого сектора. Важнейшей из них, представленной в деятельности ФПГ, является понимание гранта скорее как «государственной благотворительности», нежели как социальной инвестиции, направленной на развитие СОНКО. Это проявляется и в значительном разбросе размеров грантов, и в региональных диспропорциях их распределения, и в отсутствии адекватной оценки представляемых на конкурс проектов.
62 Отсутствие государственной концепции развития некоммерческого сектора и рынка негосударственных социальных услуг приводит к тому, что грантовая политика Фонда президентских грантов носит дискретный характер, не подчинена единой логике, не основывается на системном анализе динамики изменения организаций «третьего» сектора. Это создает условия для лоббизма, возникновения мегагрантов, многократного финансирования практически одинаковых по содержанию проектов.
63 Непреднамеренным последствием деятельности ФПГ становится латентное воспроизводство модели «вытеснения», при которой полученный бюджетный грант редко становится импульсом для привлечения дополнительных ресурсов ради расширения деятельности СОНКО. Не регламентированный фондом процесс софинансирования проекта-победителя приводит, напротив, к тому, что у некоммерческой организации нет серьезной мотивации для диверсификации своих финансов.

Библиография

1. Мартынов М.Ю. Социально-ориентированные некоммерческие предприятия – обретение легитимности? // Социологические исследования. 2019. № 10. C. 83–93. [Martynov M.Y. (2019) Socially oriented non-profit organizations – acquiring legitimacy? Sotsiologicheskie Issledovaniya [Sociological Studies]. No.10: 83–93. (In Russ.)]

2. Мерсиянова И.В., Иванова Н.В. Партнерство государства и благотворительных фондов как стратегия повышения ресурсной обеспеченности некоммерческих организаций // Вопросы государственного и муниципального управления. 2018. № 1. С. 29–46 [Mersiyanova I.V., Ivanova N.V. (2018) Partnership of the state and charitable foundations as a strategy for increasing the resources of non-profit organizations. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues]. No. 1: 29–46. (In Russ.)]

3. Смирнов В.А. Проектная деятельность российских некоммерческих организаций: ключевые проблемы и противоречия // Социологические исследования. 2016. № 2. С. 62–69 [Smirnov V.A. (2016) Project activity of Russian non-profit organizations: key problems and contradictions. Sotsiologicheskie Issledovaniya [Sociological Studies]. No. 2: 62–69. (In Russ.)]

4. Суслова С.В. Некоммерческие производители на региональных квазирынках социальных услуг // Вопросы государственного и муниципального управления. 2014. № 3. C. 72–89. [Suslova S.V. (2014) Nonprofit providers on regional social service quasi-market. Voprosy gosudarstvennogo i municipal'nogo upravleniya [Public Administration Issues]. No. 3: 72–89. (In Russ.)]

5. Andreoni J., Payne A. (2011) Is crowding out due entirely to fundraising? Evidence from a panel of charities. Journal of Public Economics. No. 95 (Iss. 5–6): 334–343.

6. Becchetti L., Bruni L., Zamagni S. (2020) The Microeconomics of Wellbeing and Sustainability. Recasting the Economic Process. Academic Press.

7. Eikenberry A., Kluver J. (2004) The marketization of the nonprofit sector: Civil society at risk? Public Administration Review. No. 64: 132–140.

8. Horne C., Johnson J., Van Slyke D.M. (2005). Do charitable donors know enough–and care enough–about government subsidies to affect private giving to nonprofit organizations? Nonprofit and Voluntary Sector Quarterly. No. 34 (1): 136–149.

9. Kitchen H. (2005) Delivering Local/Municipal Services. In: Public Services Delivery. Washington D.C.: The World Bank.

10. Rose-Ackerman S. (2004) Governance and Corruption. In: B. Lomborg, (ed.), Global Crises, Global Solutions. Cambridge: Cambridge University Press.

11. Salamon L.M., Hems L.C., Chinnock K. (2000) The Nonprofit Sector: For What and for Whom? Working Papers of the Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project, No. 37: 35–99.

12. Sokolowski S.W. (2013) Effects of Government Support of Nonprofit Institutions on Aggregate Private Philanthropy: Evidence from 40 Countries. Voluntas. No. 24: 359–381.

Комментарии

Сообщения не найдены

Написать отзыв
Перевести