В последние годы страны Северной Африки столкнулись с увеличением притока мигрантов из стран Африки к югу от Сахары (АЮС). До событий «арабской весны» 2011 г. страны Северной Африки, прежде всего Ливия, служили реципиентами миграции с юга, играя роль «буфера»: они сдерживали и трудоустраивали на своей территории потоки мигрантов из более бедной Тропической Африки. Во многом в результате дестабилизации, вызванной «арабским пробуждением», из стран Северной Африки в Европейский Союз стали перебираться значительно больше мигрантов – как африканских нелегалов, использующих территории государств Магриба для транзита, так и граждан самих этих стран [1].

По данным Pew Research Center, в XXI в. значительно увеличился уровень эмиграции в страны ЕС, Норвегию и Швейцарию из Северной Африки. Так, в 1990 г. в странах ЕС проживало около 3 млн иммигрантов из этого региона, а в 2017 г. – уже 5,2 млн [2]. В 2018 г. европейские государства перехватили почти 39 тыс. нелегальных мигрантов из стран Магриба (в 2016 г. их было около 16 тыс.) [3].

Растущий поток мигрантов из стран Северной вызов для руководства ЕС. Несмотря на то, что ЕС выделял странам региона значительные объемы помощи и оказывал дипломатическое давление на Марокко, Алжир, Тунис и Ливию, с тем чтобы остановить поток людей, это не оказало существенного влияния на отъезд мигрантов из Магриба. 70% молодых людей в Марокко хотят эмигрировать, похожая ситуация наблюдается в Алжире и Тунисе [3].

Возросшие объемы миграции усиливают нагрузку на государственные институты данных стран, и без того испытывающие серьезные проблемы из-за негативных тенденций, порожденных «арабским пробуждением» [4].

Евросоюз стремился предложить странам региона сотрудничество в решении проблем, связанных с миграцией и сопутствующими вызовами развитию и безопасности [5]. Особенно ЕС беспокоила миграция по центрально-средиземноморскому (из Северной и Западной Африки, с Африканского Рога (из Эфиопии и Сомали) через Ливию в сторону Италии и Мальты), а также западно-средиземноморскому (из Северной Африки на Иберийский полуостров, в основном мигранты из Алжира и Марокко, а в последнее время также из стран АЮС – в Италию, Францию, Испанию), миграционным маршрутам.

В 2015 г. была принята Европейская повестка по миграции и проведен саммит в Валетте (Мальта), в котором приняли участие лидеры африканских стран и государств ЕС. Саммит повлек создание тогда же нового финансового механизма – Чрезвычайного целевого фонда ЕС для Африки (The European Union Emergency Trust Fund for Stability and Addressing Root Causes of Irregular Migration and Displaced Persons in Africa / EUTF for Africa, далее – Фонд).

Важное место в деятельности Фонда, как и в целом во внешней политике и политическом дискурсе ЕС, занимает категория «стрессоустойчивости» (resilience). Термин применяется в различных контекстах, в т.ч. и в ракурсе обоснования необходимости помощи странам-партнерам по миграционному регулированию. В ЕС рассуждают так: стрессоустойчивость институтов стран транзита и приема мигрантов можно повысить, что снизит риски миграции в пределы ЕС.

Основной задачей Фонда стало улучшение управления миграционными потоками между ЕС и Африкой с акцентом на таких направлениях, как устранение причин нелегальной миграции, возвращение, реадмиссия и реинтеграция мигрантов, укрепление связки между миграцией и развитием и др. Эта задача решается, в т.ч., и посредством оказания помощи институтам управления в странах, где реализуются проекты Фонда, в особенности путем содействия предотвращению конфликтов и усиления охраны границ.

Фонд наращивает сотрудничество с агентствами ООН (в частности, Международной организацией по миграции (МОМ), Управлением Верховного комиссара Организации Объединённых Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) и Детским фондом ООН (ЮНИСЕФ), чтобы помочь оказавшимся в затруднительном положении беженцам и принимающим их общинам на всем протяжении миграционных маршрутов. В североафриканских странах Фонд также активно сотрудничает с организациями гражданского общества на местах.

Фонд финансирует программы и проекты в трёх регионах Африки (т.н. «окнах»): районе Сахеля и озера Чад, в странах Африканского Рога и государствах Северной Африки (всего в 26 странах). Странами-реципиентами помощи через «североафриканское окно», значимость которого существенно возросла в результате закрытия балканского маршрута миграции в 2016 г. благодаря соглашению с Турцией [6, p. 1], являются Марокко, Алжир, Тунис, Ливия и Египет.

Рассмотрим деятельность Фонда и ее результаты именно в регионе Северной Африки, по сравнению с другими «окнами», с фокусом на ситуацию в Ливии.

СЕВЕРОАФРИКАНСКОЕ «ОКНО» ФОНДА

Руководство ЕС воспринимает регион Северной Африки как зону происхождения, транзита и конечного пункта назначения для смешанных миграционных потоков из стран Африки к югу от Сахары, Западной Африки, Африканского Рога и Ближнего Востока. Ситуация осложняется наличием конфликта в ряде стран вышеупомянутых регионов.

Главным приоритетом деятельности «североафриканского окна» Фонда является надлежащее регулирование миграции. Фонд предлагает комплексный трансграничный и межрегиональный подход к управлению миграцией, позволяющий разработать совместные с различными странами действия вдоль миграционных маршрутов.

70% финансирования направляется на защиту уязвимых мигрантов и иных категорий населения, а также на проекты развития (усилия по созданию социально-экономических возможностей для принимающих сообществ и самих мигрантов) [7, p. 1]. Остальной объем финансирования идет на проекты по улучшению управления границами и борьбу с транснациональными преступными сетями трафика людей [7, p. 1].

Стратегический совет (Правление) Фонда рассматривает на каждом из своих заседаний стратегические приоритеты с учетом мнения различных заинтересованных сторон.

Интересно проследить эволюцию этих приоритетов – как общих, так и специфических для отдельных окон.

Общие для всех трех Фондов приоритеты впервые были утверждены Правлением в ноябре 2015 г. в рамках «Документа о стратегической ориентации», и в целом не претерпели до настоящего времени существенных изменений.

В текущей стратегии Фонда есть 4 направления действий, общих для всех трех «окон»: 1) предоставление бóльших экономических возможностей и перспектив трудоустройства; 2) укрепление стрессоустойчивости сообществ и поддержка особенно уязвимых категорий, таких как беженцы и перемещенные лица; 3) улучшение управления миграцией в странах происхождения, транзита и назначения мигрантов в соответствии с «Глобальным подходом к миграции и мобильности» (2011) [10]; 4) улучшение управления, предотвращение конфликтов, сокращение вынужденного перемещения и нелегальной миграции [8, p. 8].

Что касается стратегии деятельности североафриканского «окна», его оперативная рамочная структура была разработана и утверждена, основываясь на положениях «Документа о стратегической ориентации» в декабре 2016 г., сохранена в 2017 г., затем обновлена на 4-м заседании в апреле 2018 г. [8, p. 39]. На 5-м заседании в сентябре 2018 г. эти приоритеты были подтверждены и распространены на деятельность Фонда в 2019 г. [9, p. 35]. Приоритеты деятельности североафриканского «окна» менялись с течением времени. В 2016-2018 гг. они были следующими:

• улучшение управления миграцией;
• продвижение взаимовыгодной легальной миграции и мобильности;
• обеспечение защиты нуждающимся в ней – мигрантам, перемещенным лицам и принимающим их сообществам;
• работа с драйверами нелегальной миграции;
• улучшение информирования и защиты уязвимых мигрантов вдоль миграционных маршрутов [9, pp. 39-42]. А в 2018-2020 гг. – следующие:
• защита уязвимых мигрантов, содействие их добровольному возвращению и устойчивой реинтеграции, а также стабилизации сообществ (в т.ч. посредством поддержки местных органов власти в населенных пунктах вдоль миграционных маршрутов);
• поддержка комплексного, интегрированного управления границами;
• поддержка трудовой миграции и мобильности;
• содействие усовершенствованию управления миграцией [9].

Об объемах финансирования. Активы Фонда составляют свыше 4,5 млрд евро, причем более 89% взносов поступает от институтов ЕС, и около 11% – от государств-членов ЕС и других доноров. Эти деньги вложены в реализацию 210 проектов в 26 «наиболее хрупких и нестабильных», как считают учредители Фонда, странах Африки (по состоянию на октябрь 2019 г.) [12, p. 1].

Около 4 млрд евро распределены между тремя географическими «окнами»: Африканский Рог – 1,406.1 млн евро, Сахель/озеро Чад – 1,2 млн евро, – Северная Африка – 659.2 млн евро [12, p. 2]. Эти средства включают в себя также ассигнования на реализацию 5 программ, охватывающих несколько «окон» сразу (cross-window).

Таким образом, «североафриканское окно» на настоящий момент является третьим по объему выделяемых на него средств Фонда, но следует учитывать, что и число стран, получающих в рамках него помощь, – наименьшее.

По состоянию на 31 декабря 2016 г, в рамках «окна» было одобрено 6 проектов на сумму 64,5 млн евро [8, p. 39]. Однако закреплено в контрактах – всего 6 млн евро. Данных о реально выделенных средствах на тот момент в отчете Фонда не было [8, p. 13].

В 2017 г. Фонд сосредоточился на развертывании мероприятий на страновом и региональном уровне Он активизировал усилия, направленные на создание экономических возможностей и перспектив трудоустройства, особенно в странах происхождения мигрантов, и на создании потенциала устойчивого развития в странах транзита, что могло бы побудить людей отказаться от идеи нелегальной миграции [13, p. 4].

В течение 2017 г. мероприятия «североафриканского окна» разрабатывались и реализовывались в более спешном темпе, по сравнению с 2016 г., с учетом происходивших событий. Ливия стала приоритетной страной для деятельности «окна».

В рамках данного «окна» к концу декабря 2017 г. одобренных программ стало уже 14 [13, p. 56]. На их реализацию выделялись 285 млн евро, однако в контрактах была закреплена сумма 174,6 млн евро, а реально выделено почти на 100 млн евро меньше – всего 77,6 млн евро [13, p. 15]. В отчете за 2018 г. отмечалось, что распределение средств по направлениям деятельности осталось практически таким же, как и в 2017 г. [9, p. 14].

Наконец, по состоянию на 17 декабря 2019 г., в рамках североафриканского «окна» было одобрено 31 решение (программ), вместе с программами, охватывающими сразу несколько «окон» – всего 35, на 807 млн евро, заключено 47 контрактов на 494 млн евро, всего выплачено – 263 млн евро.

Проекты Фонда реализуются как на страновом, так и на региональном уровнях, каждый из которых заслуживает отдельного внимания.

РЕГИОНАЛЬНЫЕ ПРОЕКТЫ

За всё время работы североафриканского «окна» было реализовано или находится в стадии реализации десять общерегиональных проектов (по состоянию на декабрь 2019 г.), на сумму 136,15 млн евро. Общая цель всех их обозначена Фондом как «улучшение управления миграцией».

В 2016 г. реализовывался один-единственный общерегиональный проект, а в каждом последующем году (2017, 2018, 2019) – по 3 проекта (вновь запущенных или продолжающихся, отдельные проекты реализовывались по фазам).

Один из показательных проектов в рассматриваемой категории – проект, направленный на содействие развитию в странах региона – в рамках общерегиональной «Программы развития и защиты на севере Африки» (10 млн евро) (Development and Protection Programme in the North of Africa).

Он решает следующие задачи:

• повышение включенности мигрантов в социальную жизнь;
• предоставление им различных услуг, возможностей трудоустройства;
• проведение исследований, улучшение обмена знаниями о проблемах миграции, просветительской и правозащитной работы;
• расширение и тиражирование платформ микрокредитования и краудфандинга в Северной Африке, продвижение государственно-частных партнерств между государственными агентствами обеспечения занятости, частными посредниками и бизнесом [14, p. 2].

Есть ряд достаточно конкретных и прикладных общерегиональных программ – например, проект по противодействию криминальным сетевым структурам, которые занимаются переправкой мигрантов и торговлей людьми.

Фонд также работает в направлении облегчения легальной миграции между странами североафриканского региона и из региона в пределы ЕС.

В декабре 2018 г. Оперативный комитет Фонда утвердил программу действий на 15 млн евро в сфере легальной миграции [15]. Эта новая региональная инициатива имела целью улучшить управление трудовой миграцией в североафриканских странах-партнерах и усилить защиту «гастарбайтеров» в регионе, а также содействовать размещению работников из региона на европейском рынке труда посредством схемы, предложенной Германией, которая предоставила со-финансирование проекта в размере 5 млн евро [9, p. 37].

Наряду с программами, реализуемыми на уровне всего региона Северной Африки, а также программами, охватывающими сразу несколько «окон», в т.ч. и североафриканское, Фонд уделял большое внимание и программам на страновом уровне в регионе. Особенно приоритетными являлись Ливия, Египет, Тунис и Марокко.

11 крупнейших европейских стран – доноров «североафриканского окна» (по состоянию на декабрь 2019 г.)

Таблица 1

* Процентное соотношение рассчитано автором; выбраны лишь крупнейшие доноры среди 28 стран-членов ЕС.

Источник: EU Emergency Trust Fund for Africa. Improving Migration Management in the North of Africa region. December 2019. https://ec.europa.eu/trustfundforafrica/sites/euetfa/files/facsheet_north_africa_dec_ 2019.pdf

СТРАНОВЫЕ ПРОЕКТЫ ФОНДА: ЛИВИЯ

В рамках североафриканского «окна» распределение средств на проекты в отдельных странах неравномерно. Очевидным приоритетом в выделении финансов является Ливия – в силу комплексности стоящих перед страной вызовов в сфере развития, безопасности и управления миграционными потоками.

С момента своего создания в ноябре 2015 г. Фонд стал основным инструментом ЕС для реагирования на миграционные вызовы, связанные с Ливией. Вскоре после заседания Европейского Совета в июне 2018 г., на уже имеющуюся программу североафриканского «окна» – «Управление смешанными миграционными потоками в Ливии за счет расширения пространства защиты и поддержки местного социально-экономического развития», принятую в апреле 2017 г., с бюджетом 90 млн евро, было выделено дополнительно 29 млн евро [9, p. 38].

К декабрю 2019 г. Фонд уже мобилизовал 408 млн евро на проекты в Ливии, из которых почти половина средств была направлена на защиту и помощь мигрантам, беженцам и вынужденным переселенцам, около трети – на стабилизацию ливийских муниципалитетов, и около одной пятой – на интегрированное управление границами [16, p. 1].

Все проекты осуществляются партнерами на местах, такими как агентства ООН, государственные агентства содействия развитию стран-членов ЕС и неправительственные организации.

Наиболее крупными среди проектов Фонда в стране являются:

1. «Поддержка интегрированного управления границами и миграцией в Ливии» (реализуется с июля 2017 г., выделено 91,3 млн евро); проект реализуется Министерством внутренних дел Италии в рамках выполнения плана действий Еврокомиссии по поддержке Италии, принятого 4 июля 2017 г. [17]. Проект нацелен на активизацию деятельности ливийских служб пограничной и береговой охраны и повышение их эффективности в охране границ страны [14, p. 4].

2. «Управление смешанными миграционными потоками через расширение пространства защиты и поддержку местного социально-экономического развития» (148 млн евро) [16, p. 3] (запущен в апреле 2017 г.), реализуемый по двум основным направлениям:

• оказание помощи, предоставление защиты всем нуждающимся, с целью расширения «пространства защиты» в Ливии с особым акцентом на мигрантов и беженцев – осуществляется МОМ, УВКБ ООН, ЮНИСЕФ;
• поддержка социально-экономического развития на муниципальном уровне, с целью лучше ин-
• тегрировать мигрантов, внутренне перемещенных лиц (далее – ВПЛ) и репатриантов и стабилизировать принимающие сообщества – осуществляется Программой развития ООН (ПРООН), Германским агентством по международному сотрудничеству (GIZ), МОМ и ЮНИСЕФ. Из общей суммы конкретно на это направление выделено 78,6 млн евро [16, p. 3].

3. «Восстановление, стрессоустойчивость и социально-экономическое развитие в Ливии» (бюджет – 50 млн евро, реализуется с марта 2018 г.); в числе приоритетов – восстановление школ, больниц, детских садов и полицейских участков, ремонт и строительство инфраструктуры водоснабжения и санитарии, подготовка учителей и обеспечение доступа к образованию, обучение и наращивание потенциала поставщиков услуг в управлении социальной инфраструктурой и предоставлении базовых социальных услуг уязвимым людям (включая мигрантов, беженцев, ВПЛ, репатриантов и принимающих общин) и др. [16, p. 2]. Партнеры – ПРООН, ЮНИСЕФ и Итальянское агентство по сотрудничеству в сфере развития.

Последняя программа сосредоточена на расширении возможностей местных властей по обеспечению базовых услуг, таких, как здравоохранение, образование, водоснабжение и обеспечение санитарных условий, а также предоставление социальных услуг для самых уязвимых групп населения. Действия, предпринятые в 2017 г., улучшили темпы реализации проектов, в частности, в Ливии, где местные общины получили значительную помощь, в т.ч. для восстановления ключевой инфраструктуры и оборудования [9, p. 40].

В 2018 г. содействие ливийским муниципалитетам по всей стране, в т.ч. и вдоль основных миграционных маршрутов, со стороны Фонда увеличилось в географическом и финансовом плане – на него было выделено дополнительно 50 млн евро [9, p. 40].

По состоянию на декабрь 2019 г., удалось восстановить и обеспечить оборудованием объекты социальной инфраструктуры (центры здравоохранения, поликлиники, школы и электрические подстанции) в более чем 50 ливийских муниципалитетах. Бенефициарами стали более 700 000 человек, включая мигрантов, ВПЛ и представителей принимающих общин, а всего доступ к базовым услугам улучшили 1,7 млн человек [16, p. 3].

Важнейшим направлением деятельности Фонда является поддержка ливийских органов местной власти и общин, принимающих мигрантов. Всего на это направление деятельности Фонда было выделено за все время (к декабрю 2019 г.) 135,8 млн евро, в т.ч. в рамках региональной «Программы развития и защиты на севере Африки» (фаза II – 1,2 млн евро и фаза III – 6 млн евро) [16, p. 3].

В 2018 г. Фонд расширил свою поддержку пограничному и миграционному управлению в Ливии, выделив дополнительно 45 млн евро. Эта средства пошли на укрепление потенциала Ливийской береговой охраны, создание Координационного центра по спасению в море, развитие комплексного управления границами на юге Ливии, в продолжение работы миссии ЕС по содействию охраны границ (EUBAM) [9, p. 41].

Средства Фонда идут и на поддержку многосторонних организаций. В частности, Фонд стал инструментом ЕС по выполнению обязательств, взятых Евросоюзом на себя в рамках работы Целевой группы Африканский Союз (АС) – ЕС – ООН, созданной после саммита АС – ЕС в Абиджане (Кот-д’Ивуар) в ноябре 2017 г. Это касалось облегчения бедственного положения мигрантов в лагерях беженцев в Ливии.

Во исполнение данных обязательств в феврале 2018 г. Фонд утвердил межрегиональные меры реагирования с особым акцентом на положение в Ливии. В частности, ЕС удвоил свою поддержку операций по добровольному гуманитарному возвращению и реинтеграции мигрантов из Ливии в страны происхождения, осуществляемых МОМ. Увеличение финансирования позволило включить в программы дополнительно 15000 мигрантов [9, p. 38]. Эти меры облегчили также эвакуацию 3800 беженцев и искателей убежища из Ливии посредством транзитного механизма для эвакуации, используемого УВКБ ООН. В декабре 2018 г. в рамках североафриканского «окна» фонда вклад ЕС в деятельность МОМ был увеличен на 7 млн евро [9, p. 38].

Фонд также сотрудничает с ПРООН с тем, чтобы помочь местным органам власти в восстановлении безопасности и предоставлении основных услуг в Триполи, Сабрате, Сабхе, Мурзуке, Бенгази и Аль-Куфре [9, p. 41].

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ФОНДА В ДРУГИХ СТРАНАХ РЕГИОНА

Заключение Европейского Совета от июня 2018 г. призывало активизировать усилия по противодействию контрабандистам, которые базируются в Ливии или иных местах [18]. С этой целью Фонд расширил свою поддержку властей не только Ливии, но и Туниса и Марокко с тем, чтобы эти страны могли лучше охранять свои морские и сухопутные границы и проводить поисково-спасательные работы.

Евросоюз был озабочен тем, что центральносредиземноморский миграционный маршрут в 2018 г. стал еще более опасным, поскольку за год

1314 человек погибли при пересечении Средиземного моря, а также тем, что значительно увеличилось количество мигрантов, отплывающих из Туниса. Бульшую их часть составляли именно граждане этой страны. Увеличилась в 2018 г. и нелегальная миграция по западно-средиземноморскому маршруту – например, из Марокко в Испанию. За 2018 г. именно по этому маршруту прибыло наибольшее количество мигрантов, пересекших Средиземное море, – 60000 с января по декабрь 2018 г. (по сравнению с 28000 в 2017 г.) [9, p. 36].

В ответ Фонд усилил меры поддержки Марокко в борьбе с нелегальной миграцией с и торговлей людьми. ЕС продолжил диалог на высшем уровне по проблемам миграции с Тунисом в ноябре 2018 г. и предпринял ряд шагов в рамках миграционного диалога с Египтом. Неформальный диалог по миграции также состоялся между ЕС и Алжиром.

В июле 2018 г. ЕС выделил через Фонд 55 млн евро на программу охраны границ в ответ на запросы Марокко и Туниса в этой сфере. Из этой суммы 30 млн евро были направлены Марокко и 20 млн евро – Тунису. В дополнение к этим усилиям в декабре 2018 г. Фонд принял программу с бюджетом 40 млн евро, направленную на поддержку Марокко в развитии системы управления границами страны и повышение эффективности борьбы с торговлей людьми. Эти две программы являются частью пакета помощи объемом 140 млн евро вместе с программой, финансируемой через Европейский инструмент соседства (ENI).

В 2018 г. Фонд продолжал поддерживать разработку и внедрение национальных стратегий североафриканских стран в области миграции, с тем чтобы каждый аспект управления миграцией основывался на правовой базе, приведенной в соответствие с международными конвенциями и соглашениями, а также с лучшими практиками в этой сфере.

Например, в Марокко Оперативный комитет Фонда выделил 8 млн евро для поддержки реализации двух национальных стратегий: Национальной стратегии в сфере миграции и предоставления убежища [19] и Национальной стратегии в интересах марокканцев, живущих за рубежом [20]. В рамках стратегий предлагается административная и техническая поддержка марокканских мигрантов, проживающих за границей, которые хотели бы использовать свои денежные переводы на родину в качестве инструмента финансирования развития в Марокко. Действия также направлены на улучшение социально-экономических условий легализованных мигрантов или находящихся в процессе легализации путем расширения их доступа к базовым услугам (например, образование, медицинское обслуживание), а также содействие занятости [9, p. 37].

Что касается Египта, то Фонд рассматривает страну как пункт назначения, транзита и происхождения мигрантов. Это самая густонаселенная арабская страна, около трети населения которой составляют люди моложе 15 лет.

За всё время работы Фонда в Египте реализовывалась только одна программа. Она была запущена в мае 2017 г. под названием «Усиление ответа на вызовы миграции в Египте» с бюджетом 60 млн евро [21]. Ее планировалось выполнять в рамках 7 различных проектов.

Кроме того, в 2017 г. был инициирован диалог в сфере миграции и мобильности между ЕС и Египтом. Наконец, Египет участвует в региональной «Программе развития и защиты на севере Африки», реализуемой Фондом. Каир закупил устройства пограничного контроля производства стран-членов ЕС, чтобы предотвратить «незаконное» наземное проникновение на территорию Ливии, а также оборудование для контроля прибрежных и морских границ [23, p. 17]. Следует отметить, что европейские правозащитные организации часто критически оценивают деятельность Египта по реагированию на миграционные вызовы. В целом же, интерес ЕС к взаимодействию с Египтом нарастает, и проблематика управления миграции становится своеобразным «стержнем» сотрудничества в новом формате.

ОЦЕНКА РЕЗУЛЬТАТИВНОСТИ ПРОГРАММ ФОНДА

По всем формальным показателям Фонд остается ключевым инструментом практической реализации интенсификации сотрудничества между ЕС и африканскими партнерами в области миграции [24], продвигает ряд проектов усовершенствования управления миграцией и устранения причин, вызывающих приток нелегальных мигрантов.

В то же время беспроблемной деятельность Фонда назвать невозможно. Это признают и в самой структуре. В период с февраля по декабрь 2018 г. сам Фонд осуществил мониторинг и оценку достигнутых результатов по некоторым приоритетным проектам, реализованным в Ливии и Тунисе. Несмотря на общую позитивную динамику, мониторинг показал необходимость лучшего управления рисками, улучшения координации проектов на местах и лучшего мониторинга и предоставления отчетности о реализации планов [9, p. 35].

Деятельность Фонда вызывает немало нареканий и критики – как со стороны европейских контролирующих органов, так и со стороны странчленов ЕС, африканских стран-партнеров, а также неправительственных организаций и «мозговых центров».

Так, в декабре 2018 г. Европейская счетная палата опубликовала свой отчет с анализом деятельности Фонда [25, pp. 4-5]. Ее эксперты пришли к выводу о том, что деятельность Фонда способствовала снижению количества нелегальных мигрантов, направляющихся из Африки в Европу, но этот вклад не может быть точно измерен. Поскольку его деятельность должна завершиться уже 31 декабря 2020 г., Палата рекомендовала Еврокомиссии как можно скорее: улучшить качество формулирования целей Фонда; пересмотреть процедуру отбора проектов; принять меры для ускорения реализации его проектов; улучшить мониторинг деятельности Фонда.

Анализ проектов Фонда, проведенный британской благотворительной НПО «Оксфам» в 2017 г., показывал, что «гибкий характер инструмента породил как возможности, так и риски – в его структуре нет эффективной системы сдержек и противовесов, гарантирующей, что европейские интересы не будут иметь преимущества перед потребностями людей, которым предназначена помощь» [26].

Итальянский исследователь Л.Барана отмечал, что, несмотря на упрощенный подход Фонда к одобрению проектов и заключению контрактов (что и должно было обеспечить его гибкость и дать быстрые результаты), на самом деле, сроки реализации проектов увеличивались по сравнению с запланированными, что вызывало у многих сомнения в реальной способности Фонда добиваться результата [6, p. 1].

Исходя из изученных материалов о масштабе деятельности Фонда в странах Северной Африки, складывается впечатление, что ее явно недостаточно для полноценного ответа на вызовы нелегальной миграции, с учетом их масштаба, а также не может она и устранить «корневые причины» миграции ввиду огромного количества проблем развития, безопасности и демографии, которые существуют в регионах работы Фонда, включая североафриканский [27, p. 2]. Хотя со временем определенные результаты деятельности Фонда стали видны, тем не менее, структурные проблемы остались нерешенными.

ЕС вложил через Фонд очень много средств в налаживание пограничного контроля в Ливии, и это дало непосредственный результат – благодаря усилиям ЕС поток мигрантов через Ливию удалось несколько снизить. Однако в стране сохраняется нестабильность, политический хаос и усилия по стабилизации страны почти не принесли результатов, что ограничивает возможности ливийцев воспользоваться этими дивидендами.

К тому же, наряду с сокращением миграционного потока из Ливии, возрос объем мигрантов через Марокко. Королевство, по состоянию на декабрь 2019 г., – вторая страна по величине портфолио проектов сотрудничества с Евросоюзом в сфере миграции среди всех государств-соседей ЕС [28]. И хотя сотрудничество финансируется не только через Фонд, но и посредством механизмов Европейского инструмента соседства (ENI) и Инструмента сотрудничества в целях развития (DCI), однако именно с момента создания Фонда усилия ЕС и его государств-членов по поддержке марокканской национальной миграционной стратегии существенно возросли.

У европейских экспертов есть и иные замечания к деятельности Фонда. Некоторые отмечают, что его деятельность укладывается в логику экстренного, краткосрочного, «кризисного реагирования» на вызовы миграции, в то время как миграция – долговременный феномен, и к ее регулированию нужно искать долгосрочные подходы. К тому же на работу Фонда в сфере охраны границ и управления миграцией тратятся большие суммы из Европейского фонда развития, в силу чего существует нарастающая опасность того, что долгосрочные проекты ЕС по развитию и снижению бедности будут недофинансированы, а также того, что «секьюритизация» европейской помощи развитию и миграционной повестки ЕС будет нарастать [6, p. 2].

Некоторые идеи Европейского Союза в сфере регулирования миграции не находят отклика у партнеров из региона. В частности, Марокко, как и другие страны Северной Африки, отвергает идею, предлагаемую некоторыми европейскими чиновниками начиная еще с середины 2000-х гг., о том, что на их территории следует разместить центры для принятия решений по запросам о предоставлении убежища в ЕС [29]. Однако европейский эксперт И.Бартельс полагает, что в ходе деятельности Фонда эта идея получила «второе рождение» в новой форме – ведь при финансовой поддержке Фонда предпринимаются активные и целенаправленные попытки создать такие центры, «безопасные пространства», вдоль основных миграционных путей, под лозунгами обеспечения международной защиты и гуманитарной помощи. «Их стремятся создавать быстро и без привлечения африканских государств, в основном за счет сотрудничества с международными организациями, уже действующими в регионе» – отмечает исследователь [30, p. 25].

Следует отметить, что и деятельность Фонда воспринимается многими африканскими партнерами как часть европейской повестки дня в сфере миграции, в которой приоритет отдается европейским, а не африканскими интересами. Европейские исследователи отмечают, что в целом, несмотря на различия стран и проектов, инициатива африканских партнеров в рамках Фонда проявляется намного слабее, чем в рамках традиционных европейских инструментов сотрудничества [27, p. 1]. Игнорируя местные приоритеты, знания и потенциал, фонд рискует оттолкнуть африканских партнеров.

Нарекания у экспертов вызывает и тот факт, что примерно половина ресурсов Фонда направляется международным организациям, которые и прежде были активны в регионе, причем их выбор не всегда представляется оптимальным; еще около трети выделяемых ресурсов получают организации из стран-членов ЕС, и лишь 13% – государственные институты и 6% – неправительственные организации североафриканских стран-партнеров [30, pp. 27-28].

* * *

Итак, Чрезвычайный целевой фонд ЕС для Африки вносит определенный вклад в содействие устойчивому развитию, надлежащему управлению и повышение стрессоустойчивости в регионе Северной Африки, в управление миграцией, в особенности в такой ключевой для решения рассматриваемой проблемы стране, как Ливия.

Однако он породил как большие ожидания, так и серьезные опасения относительно его истинных целей, механизмов работы и соотнесения с глобальными тенденциями в области миграции и содействия развитию.

Пока достаточно сложно полностью оценить эффективность и результативность программ и проектов Фонда, однако мониторинг реализации этих и схожих программ Евросоюза может внести вклад в осмысление некоторых важных дилемм содействия укреплению государственности, которые лежат в плоскости связки «безопасность-миграция-развитие», столь выпукло проявляющей себя в арабском мире в целом, и в странах Магриба, в частности.