ВВЕДЕНИЕ

Подъем в 2000-х гг. экономики развивающихся стран, под которыми традиционно подразумеваются страны с более низким уровнем   ВВП   на душу населения  по сравнению с другими государствами и странами, вызвал изменения в международной системе распределения помощи. Наряду с экономическим ростом развивающиеся экономики увеличили объем своей помощи до такой степени, что ее начали воспринимать как возможную альтернативу помощи традиционных доноров.

Дальнейшему усилению роли новых доноров способствовала неспособность традиционных доноров эффективно справляться с глобальными кризисами и их последствиями - мировым финансовым кризисом 2008 г., а затем пандемией COVID-19 - а также восприятие их помощи как инструмента неоколониализма. Более широкое участие новых доноров поднимает вопрос о характере их влияния: является ли их подход более эффективным или оказывает негативное влияние на всю систему.

С этой точки зрения опыт Китая представляет особый интерес, т.к. он является одной из наиболее влиятельных фигур в группе новых доноров. Наряду с более амбициозным характером своей внешней политики Китай выступает и в роли архитектора собственных гуманитарных инициатив. Вместе с тем появление новых инициатив сопровождается более широким вовлечением Китая в многостороннее сотрудничество.

Это поднимает вопрос: в каком направлении Китай стремится развивать свое участие в системе и какое влияние окажет на нее?

ПОМОЩЬ ПО ЛИНИЯМ СЕВЕР-ЮГ И ЮГ-ЮГ

Возникновение концептуального разделения помощи, получаемой как от развитых стран (помощь Север-Юг), так и от стран развивающихся (помощь Юг-Юг) была обозначена еще в 1955 г. на конференция в Бандунге. В ходе встречи государства и территории Азии, Африки и Ближнего Востока солидарно охарактеризовали колониализм как негативное явление и согласились с необходимостью более активного сотрудничества между странами-участницами¹.

Самое раннее упоминание термина «новый донор» как категории, противоположной западным донорам, можно найти в работах арабских исследователей, которые использовали его для описания альтернативного подхода к политике помощи членов ОПЕК [1]. Новые доноры рассматривались не только как новые игроки в устоявшейся системе помощи, но, скорее, как сторонники принципиально нового подхода, в значительной степени противоположного колониальному характеру помощи по линии Север-Юг.

Тем не менее, попытки выделить специфику помощи новых доноров проблематичны. Профессор Департамента социальных наук и исследований в области развития Университета Йорка Ф.Кадир, анализируя специфику сотрудничества по линии Юг-Юг, подчеркивает, что развивающиеся страны продвигают идеи солидарности, горизонтальности и безусловности [2]. Эти характеристики представляются расплывчатыми по сравнению с системой, установленной западными странами с согласованными принципами, мерами по оценке эффективности, отчетами об объеме помощи и т.д. На практике среди новых доноров нет однородности, за исключением заявленных идей. Конкретные модели сотрудничества, сферы и регионы распределения помощи выбираются на основе их идентичности, опыта и существенно различающихся целей [3]. В этом отношении помощь Юг-Юг, по-видимому, представляет собой собирательную концепцию, оспаривающую универсальный характер помощи по линии Север-Юг, а не практическую модель с определенными стратегиями и принципами.

Разница между двумя подходами в большей мере касается идентичности. Подход по линии Юг-Юг пытается критиковать колониалистский и патерналистский характер линии Север-Юг с еее устоявшимся кругом стран-доноров и реципиентов, с одной стороны, и представляет собой альтернативу, основанную на горизонтальности с подчеркнутым взаимным характером - с другой.

ОСОБЕННОСТИ ПОМОЩИ КИТАЯ В ЭПОХУ СИ ЦЗИНЬПИНА

Обзор изменений в риторике и структуре гуманитарной помощи Китая позволяет выявить основные тенденции, которые возникли или значительно усилились в эпоху Си Цзиньпина - растущую активность в гуманитарном направлении и стремление как сделать свою помощь более заметной, так и улучшить ее восприятие реципиентами.

При руководстве Си Цзиньпина гуманитарная помощь Китая стала более разнообразной и активной. Ключевые изменения в подходе можно увидеть из анализа Белой книги «Сотрудничество в области международного развития в новую эпоху», выпущенной в 2021 г.² Примечательно, что, по сравнению с Белыми книгами 2011 и 2014 гг., в ней уделяется большее внимание сфере гуманитарной помощи: ей была посвящена отдельная глава «Совместное реагирование на глобальные гуманитарные вызовы».

Выражена тенденция в сторону увеличения объемов гуманитарной помощи. Однако цифры представляются хаотичными и непредсказуемыми. Так, объем помощи значительно варьировался от $6,58 млрд в 2013 г. до $128,6 млрд - в 2017 г. (см. граф. 1).

График 1. Объем гуманитарной помощи Китая по типам получателей, $ млн.

Graph 1. China’s humanitarian aid volume by recipient type, $ mln.

Источник: >>>> (accessed 02.05.2021)

Ключевым моментом является то, что у Китая нет четкой политики по предоставлению помощи: ресурсы распределяются по запросу для непосредственного направления ресурсов реципиентам в условиях ЧС. Вместе с тем реальные цифры могут значительно отличаться от тех, которые публикуются агентствами, отслеживающими объемы помощи, так как Китай не предоставляет официальной статистики. В частности, М.Хироно, доцент японской Школы глобальных гуманитарных наук Университета Рицумейкан, отмечает, что доступная статистика может, например, не включать стоимость развертывания международных поисково-спасательных групп [4]. Следовательно, имеющиеся цифры позволяют лишь приблизительно отследить тенденции в изменениях объемов помощи.

На основе имеющихся данных можно отследить еще одну усиливающуюся тенденцию, отмеченную в Белой книге, - более тесное сотрудничество с многосторонними учреждениями при распределении гуманитарной помощи (см. граф. 1).

Тем не менее, масштаб помощи Китая остается относительно небольшим (см. граф. 2) по сравнению с традиционными донорами, что ставит под сомнение его возможность значительно влиять на гуманитарную систему. Скорее, Китай представляет собой наиболее заметного игрока в рамках продвижения подходов к предоставлению помощи, альтернативных линии Север-Юг, и их наиболее последовательным сторонником, находящемся в авангарде новых доноров.

С точки зрения внутренних изменений, ключевым событием в период Си Цзиньпина стало учреждение нового агентства, вовлеченного в распределение гуманитарной помощи. В марте 2018 г. было создано Агентство международного сотрудничества в области развития (China International Development Cooperation Agency, CIDCA). Согласно «Плану углубления институциональной реформы партии и государства», утвержденному 13-м Всекитайским собранием народных представителей (ВСНП) в 2018 г., новое агентство должно было находиться под прямым контролем Госсовета. Общая цель заключалась в улучшении координации помощи Китая и повышении ее эффективности в рамках «дипломатии великой державы» и строительства «Пояса и пути»³.

График 2. Объем помощи Китая и ключевых традиционных доноров, $ млн.

Graph 2. China’s and key tradition donors’ humanitarian aid volume, $ mln.

Источник: >>>> (accessed 02.05.2021)

Между тем, способность CIDCA повысить общую эффективность ставится под сомнение. Во-первых, «три исполнительных рычага» китайской помощи - Исполнительное бюро международного экономического сотрудничества, Китайский международный центр экономических и технических обменов (China International Centre For Economic & Technical Exchanges, CICETE) и Академия для международных служащих компаний - остались под юрисдикцией Министерства коммерции [5]. Во-вторых, ключевые руководящие должности в CIDCA заняли сотрудники Департамента внешней помощи Министерства иностранных дел [5]. Сохраняющийся контроль Министерства коммерции демонстрируют, что коммерческие интересы по-прежнему имеют ключевое влияние на формулирование политики помощи, с одной стороны, и ставит под сомнение возможность CIDCA действовать автономно в качестве координационного механизма, с другой.

Создание CIDCA также не решило проблему институциональной фрагментации. Ключевой проблемой является отсутствие четкого разделения ответственности и межведомственной координации. Примечательно, что CIDCA не получило контроля над бюджетом внешней помощи, что также ставит под сомнение его способность контролировать принятие решений [5]. Несмотря на то, что наблюдается тенденция в сторону оптимизации помощи, институциональная перестройка сама по себе не кажется эффективным инструментом для построения согласованной системы, которая требует соответствующих регуляторных изменений.

В данный момент CIDCA является, скорее, инструментом создания положительного имиджа Китая. Так, было предпринято ряд шагов, чтобы сделать внешнюю помощь Китая более заметной. Во-первых, 25 ноября 2019 г. CIDCA объявило о запуске нового логотипа, который будет использоваться в проектах внешней помощи Китая, и опубликовало инструкции по его использованию⁴. Во-вторых, CIDCA превратилось в центр, распространяющий информацию о деятельности Китая в сфере предоставления гуманитарной помощи. На официальном веб-сайте CIDCA опубликованы новости о помощи Китая, соответствующие документы и законы, интервью с китайскими чиновниками, информация о специальных проектах (инициатива «Пояс и путь», Чрезвычайная гуманитарная помощь, Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. и др.) на китайском, английском и французском языках⁵.

ПОМОЩЬ КИТАЯ В РАМКАХ МНОГОСТОРОННИХ ФОРМАТОВ

Изменения в гуманитарной политике Китая в эпоху Си Цзиньпина заметны и при рассмотрении взаимодействия в рамках многосторонних форматов. С одной стороны, Китай внедряет гуманитарную компоненту в собственные инициативы - «Шелковый путь здоровья», реализуемый в рамках мегапроекта «Пояса и пути», и Фонд содействия сотрудничеству Юг-Юг (South-South Cooperation Assistance Fund, SSCAF), с другой - более тесно взаимодействует с учреждениями ООН.

В рамках мегапроекта «Пояса и пути» гуманитарный компонент носит скорее вспомогательный характер. Необходимость включения гуманитарной повестки была сформулирована не на начальной стадии, а по мере развития «Пояса и пути» для противодействия критике эксплуататорского характера предлагаемых проектов, обеспечения стабильной ситуации в странах-членах и продвижения имиджа ответственной державы в международном сообществе.

Впервые намерения по включению гуманитарного направления были обозначены в 2015 г. в документе, совместно опубликованном Национальной комиссией по развитию и реформам, МИД и Министерством коммерции КНР - «Видение и действия, направленные на продвижение совместного строительства "Экономического пояса Шелкового пути" и "Морского Шелкового пути 21-го века"». Особое внимание в нем было уделено развитию направления здоровье⁶. Конкретные примеры сотрудничества в рамках впоследствии выдвинутой инициативы «Шелкового пути здоровья» включают несколько проектов по лечению инфекционных заболеваний в районе Большого Меконга и совместные тренинги медицинского персонала с АСЕАН, Россией и странами Центральной Европы⁷. Инициатива была также положительно воспринята тогдашним генеральным директором ВОЗ Т.Гебрейесусо⁸ и экс-премьер-министром Италии Дж.Конте, выразившим готовность совместно с Китаем строить «Шелковый путь здоровья»⁹.

Также в 2015 г. на Саммите ООН по устойчивому развитию Си Цзиньпин объявил о создании SSCAF¹⁰. Проект был представлен как намерение Китая поддержать развивающиеся страны в достижении целей устойчивого развития. Инициатива вписывается в логику усилий Китая по укреплению влияния в рамках сотрудничества Юг-Юг. Так, ранее Китай уже участвовал в таких формах помощи, как, например, Программа сотрудничества Юг-Юг ФАО и Китая. SSCAF, как собственная инициатива Китая, - шаг, отражающий растущую активность в данном направлении.

В 2019 г. CIDCA, Министерство коммерции и CICETE опубликовали «Основные сведения о проектах Фонда содействия сотрудничеству Юг-Юг» с 2015 по 2018 гг.¹¹Все проекты были реализованы в сотрудничестве с учреждениями ООН и Международным комитетом Красного Креста, а ключевыми направлениями стали реконструкция после стихийных бедствий, продовольственная помощь и урегулирование кризисов беженцев. Анализ новостей на официальном сайте CIDCA показывает, что в последующие годы SSCAF развивался в том же направлении - фокусировался на гуманитарной сфере, укрепляя связи с агентствами ООН для оказания помощи в рамках направления Юг-Юг¹².

В целом, масштаб и характер деятельности в рамках собственных инициатив Китая демонстрирует его стремление улучшить имидж и усилить влияние в рамках устоявшейся глобальной гуманитарной системы.

При прямом сотрудничестве с учреждениями ООН по гуманитарной повестке Китай также делает акцент на продвижении проектов по линии Юг-Юг. Основной фокус - организация образовательных мероприятий для чиновников и экспертов из развивающихся стран по вопросам продовольственной безопасности, здоровья и реагирования на ЧС.

Наиболее показателен пример сотрудничества Китая с ФАО: стороны имеют длительные институциональные связи в рамках сотрудничества Юг-Юг. Так, в 2009 г. при поддержке Целевого фонда ФАО - Китай была запущена Программа сотрудничества Юг-Юг ФАО и Китая¹³. Программа включает проекты по трансферу технологий и инноваций, разработку практических рекомендаций и организацию тренингов для экспертов. Их цель - оказание помощи развивающимся странам в достижении ЦУР «Нулевой голод» посредством обеспечения продовольственной безопасности, улучшения доступа к продовольствию и внедрения более эффективных и устойчивых технологий в сельском хозяйстве.

Сотрудничество с учреждениями ООН проходит через этап установления более тесных партнерских отношений, перенимания полезного опыта и поиска наиболее эффективных областей для совместных действий. Так как наблюдается тенденция к большей опоре на многосторонние механизмы, что также подчеркивается в Белой книге 2021 г., связи с учреждениями ООН могут приобрести более системный характер.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Основные усилия Китая в рамках глобального гуманитарного управления направлены на попытки увязывания своей помощи с идеями сотрудничества по линии Юг-Юг. В то время как материальный вклад Китая сравнительно невелик, он продвигает право незападного мира придерживаться своего собственного пути развития, отличного от подразумевающего универсалистский подход ко всем сферам международного взаимодействия. В сфере гуманитарного управления он сосредоточен на отрицании западного патерналистского подхода. Специфика сотрудничества по линии Юг-Юг заключается в том, что оно стремится добавить к утвердившейся системе идею солидарности развивающихся стран и исключить патерналистский тон Север-Юг из отношений донор-реципиент.

С точки зрения материального вклада, есть ряд проблем, препятствующих становлению Китая как гуманитарного игрока с сильным глобальным влиянием, способного инициировать значительные системные изменения.

Во-первых, объем гуманитарной помощи Китая отстает от помощи традиционных доноров. Китай может выступать альтернативой традиционным донорам в отдельных случаях, однако с глобальной точки зрения его влияние невелико. Гуманитарное управление опирается на усилия традиционных доноров, являющихся основными поставщиками необходимых ресурсов.

Во-вторых, гуманитарная политика Китая не систематизирована. С одной стороны, помощь чаще оказывается по запросу, а не имеет системный характер. Хотя этот подход обладает гибкостью, он не порождает устойчивых ожиданий в отношении ответственности Китая - уверенности в том, что он будет играть растущую роль в глобальных гуманитарных усилиях. С другой стороны, отсутствует централизованная система распределения помощи. В ней задействовано множество участников с пересекающимися обязанностями.

В-третьих, сильная связь между гуманитарной помощью и помощью развитию противоречиво влияет на восприятие Китая как донора. Связь с проектами в области развития представляет гуманитарную помощь как попытку обелить их негативный образ.

С точки зрения риторики, шаги Китая направлены на продвижение альтернативных подходов в логике сотрудничества по линии Юг-Юг для усиления своего влияния.

С одной стороны, развитие гуманитарных инициатив Китая по направлению Юг-Юг прочно интегрировано в сотрудничество с учреждениями ООН. Собственные многосторонние инициативы Китая продвигаются также в рамках такого сотрудничества. Это позволяет как получить опыт сотрудничества с учреждениями с гуманитарным мандатом, перенять их знания и устоявшиеся практики, так и предложить свои идеи для их мягкой трансформации. Кроме того, проявляя себя как надежный партнер, Китай наращивает свою переговорную силу для продвижения собственных инициатив.

С другой стороны, Китай преимущественно позиционирует себя как партнера по обмену знаниями, служащего мостом между Севером и Югом. Его деятельность в рамках собственных инициатив сосредоточена на организации образовательных мероприятий для передачи знаний Глобальному Югу при поддержке Севера. Он не пытается пересмотреть установленные нормы или сформировать альтернативные институты в противовес гуманитарной системе, в которой доминирует Запад. На данном этапе стратегию Китая можно в большей мере охарактеризовать как «наблюдай и учись».