На протяжении своей истории Афганистан следовал определенной модели внешнеполитического поведения, которая может быть обозначена как нейтралитет с афганской спецификой или политика балансирования между двумя сторонами, получившая название bitarafi (в переводе с пушту «не принимая ничью сторону»). Однако «нейтралитет по-афгански» не полностью соответствует принятому, классическому пониманию этого явления. Это особенно очевидно проявляется сейчас, в условиях продолжающегося вооруженного конфликта в Исламской Республике Афганистан (ИРА), находящейся на сложном этапе формирования государственности.

На то, что афганское понятие «нейтралитет» восходит к bitarafi («не принимая ничью сторону», «оставаясь вне берегов»), указывал американский археолог, антрополог и исследователь истории и культуры Афганистана Луи Дюпре. Историк полагал, что bitarafi следует понимать как «непринятие сторон в конфликтах между великими державами».

Обращаясь к феномену государственного нейтралитета, можно воспользоваться определением, предложенным профессором Оксфордского университета Одри К.Кронин, в соответствии с которым нейтралитет – взаимовыгодное соглашение между небольшим государством, занимающим важное геостратегическое положение, и двумя и более державами, имеющими конфликтующие интересы [1]. Нейтралитет может быть защитным инструментом, препятствующим возникновению прямой конкурентной борьбы между сильными государствами за контроль над более слабым го сударством, способным стать объектом внешней интервенции.

НЕЙТРАЛИТЕТ С АФГАНСКОЙ СПЕЦИФИКОЙ

В XIX в. Афганистан был буферным государством, разграничивавшим сферы влияния Российской и Британской империй. Неформальный статус нейтрального буферного государства позволял Афганистану, с одной стороны, способствовать поддержанию относительного баланса сил в регионе, с другой – афганские лидеры пользовались привилегиями в виде денежных субсидий и поставок оружия. Политика балансирования между противоборствующими империями, проводимая афганскими лидерами в XIX в., не предотвратила трех англо-афганских колониальных войн, направленных на расширение территорий британского влияния в Афганистане.

Постколониальное буферное государство и в XX в. продолжило политику bitarafi. Она характеризовала относительно стабильный период в истории Афганистана с 1929 по 1978 гг. [1]. В период мировых войн Афганистан провозгласил нейтралитет и политику неприсоединения к военным блокам, выразившуюся в участии страны в Движении неприсоединения: это последовательно поддерживалось всеми правителями Афганистана. Афганской конституцией 1964 г. активное неприсоединение было провозглашено незыблемой основой внешней политики Афганистана.

В современный период развития ИРА дискуссии о возможном нейтральном статусе возобновились после свержения режима Движения талибов (ДТ). Ряд международных и региональных экспертов и дипломатов выступали в пользу обретения Афганистаном постоянного нейтрального статуса при поддержке ООН и всех заинтересованных государств, с тем, чтобы исключить его из зоны потенциального регионального соперничества [2], предотвратить интервенции, ускорить процессы самоопределения [1].

В Региональной декларации по миру и стабильности, подготовленной экспертами аналитической платформы «Алматы-клуб», был рекомендован постепенный переход к «нейтралитету с учетом афганской специфики» [3]. Нейтральный статус Афганистана как «наиболее рациональный, отвечающий стратегическим интересам страны», поддерживался также и государствамичленами ШОС [4].

Однако приобретение нейтрального статуса Афганистаном сопряжено с преодолением целого ряда внутриполитических трудностей и региональных противоречий. Все заинтересованные стороны должны подписать многостороннее соглашение о нейтральном статусе афганского государства и принять международный режим по устранению препятствий для международной торговли через Афганистан [5]. Пакистан и Афганистан должны также урегулировать политические противоречия вокруг государственной границы, проходящей по «линии Дюранда». «Линия Дюранда» оспаривается Афганистаном с 1893 г., когда эмир Абдурахман-хан был вынужден заключить противоречащий интересам Афганистана договор о границах с Британской Индией, по которому территории, населенные пуштунскими племенами, вошли в состав Британской Индии, а затем перешли в состав образовавшегося Пакистана [6].

ПРАВИТЕЛЬСТВО НАЦИОНАЛЬНОГО ЕДИНСТВА: КОНЦЕПЦИЯ «ПЯТИ КРУГОВ»

В период президентства Х.Карзая (2001-2014 гг.) в Афганистане не было разработано четкой внешнеполитической концепции, поскольку преобладала неопределенность относительно присутствия на территории Афганистана сил вооруженной коалиции НАТО [7]. На повестке дня в то время стояли вопросы определения характера отношений с США и странами коалиции, государственной границы с Пакистаном, позиции Афганистана относительно распространения оружия массового уничтожения (ОМУ) в регионе [8]. В период после 2001 г. происходил постепенный переход от ориентации на одного стратегического партнера – США к более сбалансированной и прагматичной политике, ориентированной на построение стратегических отношений со странами региона.

Во время второго президентского срока Х.Карзая (2009-2014 гг.) происходит заметное расширение круга внешнеполитических контактов – подписываются соглашения о стратегическом сотрудничестве с Индией, Китаем, Ираном и Россией [9]. По мере потепления отношений с региональными партнерами происходит нарастание взаимного напряжения в отношениях между администрацией Х.Карзая и США. Это проявлялось и в реакции Кабула на резонансные международные события: так, Кабул приветствовал переизбрание президента Сирии Б.Асада [10], выступил с поддержкой воссоединения Крыма с Россией в 2014 г. [11].

В 2008 г. глава МИД Афганистана Р.Д.Спанта официально представил проект внешнеполитической доктрины, состоящий из 11 пунктов, первый из которых гласил, что Афганистан стремит ся к «полицентричной» внешней политике [7], следует «политике невмешательства» с целью не допустить столкновения внешних интересов на своей территории. Будущий внешнеполитический курс Р.Д.Спанта охарактеризовал как «многовекторный», а отношения с США и «миром демократий» были обозначены как «стратегические». Однако данный проект так и не был утвержден Парламентом (Волуси Джиргой) и президентом ИРА.

В сентябре 2014 г. в Афганистане после продолжительного внутриполитического кризиса установилось правление Правительства национального единства (ПНЕ) – результат политического компромисса, достигнутого президентом страны Ашрафом Гани (2014 – по н.в.) и главой исполнительной власти Абдуллой Абдуллой. Среди многообразия стоящих перед новым правительством задач в качестве основных выделялись следующие: стабилизировать отношения с Западом, достичь регионального консенсуса по борьбе с терроризмом, оживить экономику путем участия Афганистана в процессах региональной интеграции.

Для достижения поставленных целей А.Гани сформулировал концепцию «пяти кругов». В апреле-июне 2014 г. концепция была изложена в ходе президентских выборов будущим президентом в предвыборном манифесте, а затем озвучена на церемонии инаугурации 29 сентября 2014 г.

«Круги» составляют пять приоритетных направлений внешней политики Афганистана: 1) семь стран-соседей (Иран, Пакистан, Туркмения, Узбекистан, Таджикистан, Китай, Индия); 2) исламские страны; 3) Европа, США, Канада и Япония; 4) страны Азии; 5) международные организации.

По словам А.Гани, «цель [Афганистана] – стать платформой для сотрудничества между и среди пяти кругов нашей внешней политики» [15].

Первые внешнеполитические шаги нового правительства были направлены на стабилизацию отношений с западной коалицией. В октябре 2014 г. правительство национального единства заключило двустороннее соглашение по безопасности с США, в соответствии с которым в Афганистане сохранялся ограниченный контингент в размере 9800 солдат США и 2000 солдат коалиции НАТО для проведения антитеррористических операций и обучения афганской армии. Дальнейшая помощь развитию и поддержка национальных сил безопасности (ANSF) обсуждались в ходе визита афганского лидера в США в 2015 г. [17].

В первые месяцы правления ПНЕ А.Гани стремился сбалансировать отношения с Индией и Пакистаном в пользу последнего. Глава правительства предпринял беспрецедентные шаги по налаживанию отношений с Исламабадом, временно отказавшись от поставок индийского вооружения и официальных визитов в Дели с целью убедить Исламабад отказаться от поддержки талибов [12]. Исламабад, в свою очередь, провел мероприятия по укреплению афгано-пакистанской границы и борьбе с терроризмом в рамках национального плана 2015 г., однако это было, скорее, декларативным жестом. Террористические атаки талибов на территории Афганистана в период с 2015 по 2017 гг. достигли небывалой интенсивности, в связи с чем посол ИРА в США заявил о необходимости введения международным сообществом запрета на использование государствами негосударственных акторов для достижения целей своей внешней политики [13]. Первые официальные переговоры Кабула с талибами в пригороде Исламабада Мурри в 2015 г. были остановлены после известия о смерти лидера ДТ муллы Омара [14].

А.Гани публично обвинил руководство Пакистана в ведении «необъявленной войны» против Афганистана путем скрытой поддержки террористических сетей, действующих на территории ИРА. Будущее афгано-пакистанских отношений, по словам афганского президента в его интервью The Hindu, зависит от того, «предпримет ли руководство Пакистана действия, выходящие за рамки его словесных заверений», или же сохранится статус-кво [15].

21 августа 2017 г. Д.Трамп, выступая с речью на военной базе Форт-Майер, представил новую стратегию по Афганистану и Южной Азии, которая зафиксировала ухудшение афгано-пакистанских отношений. Д.Трамп обратился с критикой в сторону Пакистана, угрожая применением инструментов давления (в т.ч. лишением статуса «главный союзник вне НАТО») в случае, если Исламабад не откажется от поддержки вооруженной оппозиции в Афганистане [17].

Д.Трамп сделал также особый акцент на развитии стратегических отношений с Индией в регионе, призвав ее к более активному участию в восстановлении экономики Афганистана. Развитие афгано-индийских отношений вписывается в русло американской стратегии по региону – Индия выполняет долгосрочный план по подготовке афганских сил безопасности [18], ведет работу по восстановлению и развитию инфраструктуры ИРА, преодолению отрезанности Афганистана от международных торговых путей. В 2016 г. Афганистан, Индия и Иран подписали трехстороннее соглашение об использовании международного транспортного коридора «Чабахар», соединяюще го Афганистан и Индию через иранский порт Чабахар в обход Пакистана, до недавнего времени бывшего основным направлением транзита и экспорта афганских товаров.

ПНЕ заинтересовано в продолжении курса Х.Карзая на стратегическое сотрудничество с Китаем. Экономическое сотрудничество с Пекином сулит Афганистану приток китайских инвестиций в меднорудные и нефтяные месторождения, а также перспективу включения Афганистана в проект «Один пояс, один путь» [22].

Влияние Пекина на Исламабад – ценный политический ресурс для афганского правительства. В диалоге с пакистанским руководством Кабул неоднократно пользовался поддержкой Пекина. Ключевой интерес Китая в Афганистане в области безопасности – сдерживание «переливания» исламского экстремизма и наркотрафика в китайскую провинцию Синьцзян. В соответствии с меморандумом о взаимопонимании (октябрь 2015 г.), Пекин предоставляет помощь по линии технического оснащения и обучения афганской армии [16].

Во внешнеполитической стратегии правительства национального единства отдельное место занимает религиозный аспект афганского урегулирования. ИРА стремится поддерживать религиозное общение с исламскими странами Ближнего и Среднего Востока, среди которых активность в этом направлении демонстрируют не только Саудовская Аравия, Кувейт и Турция, но также и шиитский Иран.

Не остаются в стороне и мусульманские страны Юго-Восточной Азии. Одним из примеров межгосударственного религиозного сотрудничества стала конференция в Западной Яве (Индонезия, март 2018 г.), посвященная афганскому мирному процессу, при участии исламских духовных лиц Афганистана, Пакистана и Индонезии [15]. Участие Кабула в таких мероприятиях содействует расширению круга его внешнеполитических контактов и привлечению симпатий к официальному правительству.

ДТ, со своей стороны, игнорирует мероприятия с участием официального Кабула и публикует обращения с призывами к улемам разных стран не участвовать в религиозных мероприятиях, направленных на «легализацию» ПНЕ и им санкционированного военного присутствия НАТО на территории Афганистана [15].

В свою очередь, исламский мир поддерживает контакты и с вооруженной оппозицией Афганистана: ДТ стремится развивать возможности собственной дипломатии, направляя своих представителей из офиса в Катаре по приглашениям не только в Саудовскую Аравию, но и в шиитский Иран [19].

МЕЖДУНАРОДНЫЕ ФОРМАТЫ ПО ВЫХОДУ ИЗ КРИЗИСА: ЧТО ХОЧЕТ АФГАНИСТАН

Приоритетная задача внешней политики правительства А.Гани – привлечение международного внимания к проблемам афганского урегулирования и выхода страны из экономического кризиса. Возросшая конкуренция за лидерство в решении афганской проблемы, в т.ч. связанная с появлением формата, возглавляемого Россией, породила целый ряд международных встреч, результативность которых на данный момент оказывается невысокой. Общая проблема международных консультаций по Афганистану – отказ ДТ «взаимодействовать с «марионеточным» правительством в Кабуле, управляемым коалицией государств во главе с США» [19]. В свою очередь, США отказываются от прямых переговоров с талибами, указывая, что «движущей силой» афганского мирного процесса должно выступать правительство ИРА.

Одним из первых крупнейших механизмов афганского урегулирования, объединившего вопросы безопасности и экономики, стала министерская платформа «Сердце Азии – Стамбульский процесс» (СП), открытая в 2011 г. на международной конференции по Афганистану в Стамбуле при участии Афганистана, Китая, Индии, Ирана, республик Центральной Азии без Узбекистана, Пакистана, России, Саудовской Аравии, Турции и ОАЭ.

Стамбульская декларация гласит, что Афганистан признается «Сердцем Азии» и «неотъемлемой частью мира и процветания в регионе» [20]. Достижением конференции «Сердце Азии» и в т.ч. афганского правительства в области безопасности стало принятие Региональной стратегии по противодействию терроризму. Стамбульские конференции – регулярные демонстрации поддержки ИРА в регионе и готовности стран-соседей содействовать стабилизации Афганистана и его скорейшему включению в экономические проекты региона, запущенные в 2016-2017 гг. – TAPI, CASA-1000, транспортный коридор «Лапис Лазурит».

Формат встреч в виде Четырехсторонней координационной группы (ЧКГ), в которую входят Афганистан, Пакистан, США и КНР, действует с января 2016 г. – он призван привлечь талибов за стол переговоров и скоординировать борьбу с терроризмом и поддержкой боевиков на пакистанской территории. Однако цели формата в 2016 г. так и не были достигнуты: ликвидация муллы А.Мансура американскими ВВС спровоцировала усиление террористической активности талибов, демонстрирующих неготовность к вступлению в прямые переговоры с Кабулом [25].

Работа ЧКГ была возобновлена в октябре 2017 г. на шестой встрече в Омане, состоявшейся после полугодового перерыва после встречи в Исламабаде [24]. Однако очередное заседание группы продемонстрировало слабый потенциал влияния на ситуацию: талибы провели серию масштабных терактов по стране, приуроченных к дате проведения встречи группы (16-19 октября), а афганские парламентарии в очередной раз обвинили пакистанскую разведку в ведении скрытой войны против ИРА [25].

Москва предлагает собственную площадку для урегулирования афганского кризиса. Шестисторонние консультации, состоявшиеся в Москве в феврале 2017 г. с участием России, Афганистана, Пакистана, Китая и Ирана, положили начало серии международных встреч по установлению прямого диалога между представителями ДТ и Кабулом в присутствии стран-соседей Афганистана [26].

Во втором заседании Московского формата, которое состоялось 14 апреля 2017 г., участвовали представители республик ЦА, в то время как США не направили своего представителя. Серьезное осложнение – неготовность официального Кабула и Вашингтона к конструктивному сотрудничеству в формате, организуемом Москвой. Очередная встреча в рамках Московского диалога, состоявшаяся 9 ноября 2018 г., вновь зафиксировала неготовность Вашингтона и Кабула встречаться с вооруженной оппозицией в Москве: афганская делегация была представлена Высшим советом мира (консультативный орган, не принимающий политических решений), а представитель США присутствовал на конференции только в качестве наблюдателя [25].

Руководство ИРА неоднократно заявляло о необходимости организации собственного переговорного формата по достижению мира, «возглавляемого и осуществляемого афганским народом» [23]. Одной из попыток создать «афганский» формат стал организованный в феврале 2016 г. региональный консультативный форум «6+1» – он включил в себя Афганистан, Россию, Китай, Иран, Пакистан, Индию и США. Однако формат оказался не востребован и не принес никаких практических результатов: в 2017 г. Россия заявила о выходе из группы.

Вскоре после проведения консультаций в рамках Московского диалога в апреле 2017 г. афганское правительство запустило Кабульский процесс (КП) – первый международный формат сотрудничества, организуемый непосредственно афганцами. Первая конференция КП состоялась 6 июня 2017 г. с участием 27 стран и организаций.

На втором заседании КП в феврале 2018 г. афганское правительство вновь обратилось к вооруженной оппозиции с новым предложением о мире, включив в него пункты о прекращении огня, открытии офиса ДТ в Кабуле и реабилитации присоединившихся к переговорам лидеров Движения [28]. Однако вооруженная оппозиция вновь отклонила мирные предложения, указывая на необходимость проведения прямых переговоров с США через офис ДТ в Катаре [27], что неприемлемо для Вашингтона.

* * *

Правительство А.Гани придерживается многовекторного курса в рамках концепции «пяти кругов», стремясь при поддержке международного сообщества сохранить внешнюю легитимность ПНЕ и повысить экономическую самостоятельность через участие в инфраструктурных проектах в регионе и стратегическое партнерство с Индией и Китаем.

В то же самое время Кабул проводит избирательную политику в отношении выбора международных форматов по афганскому урегулированию. Участие ИРА в том или ином международном формате обусловлено прагматическими соображениями правительства А.Гани и условиями политической конкуренции вокруг афганского мирного процесса. Кабул демонстрирует солидарность с позицией Вашингтона относительно неучастия в консультациях в рамках Московского формата и готовность выступать в качестве «движущей силы» афганского процесса в рамках Кабульского процесса, поддерживаемого США.

ИРА стремится также использовать для привлечения массированной экономической и политической поддержки страны многосторонние форматы, не связанные с усилением роли той или иной державы в Афганистане.

Вопреки традиционной особенности афганской внешней политики, опиравшейся на нейтралитет и неприсоединение к политическим блокам, сегодня Кабул далек от нейтральности в выборе политических партнеров и руководствуется прагматическими соображениями, направленными на политическое выживание правительства: оно в заданных условиях не имеет возможности придерживаться политики bitarafi, которая предполагает непредвзятость и независимость в определении внешнеполитической линии страны.