В России с ее огромными пространствами и региональными диспаритетами существует большой интерес к изучению зарубежного опыта территориального развития. Однако Республика Корея (РК) обычно остается за бортом сравнительных исследований, вероятно, представляясь столь малой страной, что региональных проблем, достойных центрального регулирования, там не может быть в принципе. И вне Кореи этот сюжет не пользуется популярностью, но в самой РК территориальное развитие считается одной из главных государственных проблем, ей посвящается множество научных исследований, государственных планов и нормативных актов.

Традиционным объектом региональной политики РК является провинция Канвондо, схожая своими условиями и проблемами с дальневосточными регионами России и поддерживающая с ними тесные связи. В данной статье мы анализируем ключевые проблемы социально-экономического развития Канвондо, пути, методы и эффективность их решения центральными и региональными органами власти РК¹.

ОБЩИЙ ПОДХОД РЕСПУБЛИКИ КОРЕЯ К ТЕРРИТОРИАЛЬНОМУ РАЗВИТИЮ

Региональные диспаритеты в Южной Корее, несмотря на небольшую территорию страны (100210 км2), весьма существенные. В своем нынешнем виде они сформировались в 1980-е гг., когда индустриализация в стране была практически завершена. Обязательным элементом государственной стратегии РК является «Комплексный национальный территориальный план» (CNTP).

Первый CNTP (1972-1981) был нацелен на форсированную индустриализацию и экономический рост страны. Этот рост привел к радикальному перераспределению населения из сельских районов в города, крупнейшие из которых были расположены в промышленных районах, так что столичный регион с центром в г. Сеул и юго-восточный с центром в г. Пусан стали явно преобладать над отстающими северо-востоком (Канвондо) и юго-западом (Южная и Северная Чолла).

Второй CNTP (1982-1991) предусматривал более сбалансированное развитие территории РК, однако меры по ограничению роста Сеула и Пусана и поддержке полюсов роста в других регионах не произвели ожидаемого эффекта. В ходе индустриализации и урбанизации в отсталых регионах падали численность населения, объемы производства, вымирали малые города и рабочие поселки, в целом ухудшалось качество жизни в глубинке. Усугубляло положение отсталых регионов общее старение населения в РК.

В третьем CNTP (1992-1999) акцент был сделан на децентрализации властных полномочий и дерегулировании экономики. Особое внимание уделялось укреплению экономической базы регионов. Политика децентрализации, расширения региональной автономии и инициативы нашла поддержку далеко не у всех чиновников центральных государственных органов, консервативные элементы по мере сил ее саботировали [1, p. 24].

Четвертый CNTP (2000-2020), увеличив горизонт планирования с 10 до 20 лет, стал обязательной основой планирования на местах. «Комплексный план развития Канвондо» был создан в соответствии с 4-м CNTP в 2000 г. и потом неоднократно пересматривался.

Администрация президента РК Но Мухёна (2003-2008) в рамках 4-го CNTP ставила главной задачей преодоление разрыва между столицей и регионами. Для её решения предполагалось создать равномерно по всем провинциям 17 новых городов [2, p. 3]. Как позднее выяснилось, этот подход, скорее, повысил конкуренцию между регионами, чем способствовал развитию межрегиональных связей. На сегодня введен в эксплуатацию лишь город Сечжон, взявший на себя часть административных функций Сеула.

Администрация президента Ли Мёнбака (2008-2013) сменила императив региональной политики на «создание конкурентоспособных регионов с рабочими местами и высоким качеством жизни», при этом линия на децентрализацию управления сохранилась. Территория страны была разделена по историческим, культурным и географическим критериям на 5 основных экономических районов и 2 особых района: Чеджудо и Канвондо (т.н. политика «5+2»). Поощрялась специализация регионов в соответствии с их геоэкономическими характеристиками и межрегиональная кооперация, нацеленная на их соразвитие [3, pр. 581-582].

Региональная политика при Ли Мёнбаке стала тесно увязываться с экологической политикой «зеленого роста». В 2010 г. был принят закон «О повышении качества жизни и содействии развитию в сельскохозяйственных и рыболовецких районах», нацеленный на сокращение разрыва в уровне жизни между городом и селом.

Администрация президента Пак Кынхе (2013-2017) в региональной политике сосредоточилась на повышении качества жизни вместо стимулирования рождаемости, которое в условиях сокращения населения детородного возраста не имело заметного эффекта. Система управления регионами стала переходить от управления «сверху вниз» к управлению «снизу вверх», при котором программы территориального развития опирались на местную инициативу [2, p. 4].

Сегодня администрация президента РК Мун Джэина ставит во главу угла развитие социальной сферы РК и продолжает устранение территориальных диспропорций. Бюджет мероприятий по региональному развитию до 2022 г. превышает 175 трлн вон, что на 10 трлн вон больше, чем план 2014-2018 гг. (на июль 2020 г. $1 был равен 1195,70 кор. вон). Из них 113 трлн выделяется центром и 42 трлн - регионами.

Приоритетами политики Мун Джэина являются стимулирование занятости и развитие человеческого капитала, инновационное производство, укрепление образовательной, культурной и медицинской инфраструктуры в регионах, которые испытывают отток населения [4].

СИТУАЦИЯ В КАНВОНДО В НАЧАЛЕ XXI в.

Провинция Канвондо расположена в северо-восточной части Республики Корея, на побережье Японского моря, занимает 17% территории страны, но производит лишь около 3% совокупного валового регионального продукта (ВРП) и населена лишь 3% жителей РК.

Существенное отставание провинции по большинству социально-экономических показателей началось в 1980-е гг., когда из-за изменения конъюнктуры энергетического рынка и снижения рентабельности стали закрываться угольные шахты, составлявшие основу ее экономики. Горнорудная отрасль давала более 12% ВРП Канвондо в 1985 г., но к 2006 г. её доля сократилась до 1,4%. Вслед за этим доля обрабатывающей промышленности в ВРП упала с 16% в 1999 г. до 8,6% в 2006 г. [5, p.7]. Как следствие усилился отток населения в столичный регион, где были более привлекательные рабочие места.

В «Концепции развития провинции до 2040 г.» (Gangwon Vision 2040), разработанной Канвонским исследовательским институтом в 2017 г., отмечены следующие трудности: 1) слабая промышленная база, большая доля рыбного и сельского хозяйства и сферы услуг, малая доля производства с высокой добавленной стоимостью; 2) медленный экономический рост, низкая урбанизация, постоянно падающая доля региона в национальной экономике; 3) сокращение численности экономически активного населения и старение населения [7, p. 38].

Дополнительные проблемы приведены в работе канвонского экономиста Ким Чжонхо. В частности, он сообщает о том, что в Канвондо долгое время недофинансировалась и медленно строилась инфраструктура: автомобильные и железные дороги, воздушные и морские порты. Гористая местность обусловила высокую стоимость создания инфраструктуры, например, автодороги в Канвондо обходились вдвое дороже, чем в среднем по стране. Регион был слабо связан с системой портов РК, пять местных портов составляли всего 8,1% общей перевалочной мощности портов Южной Кореи. При этом 82% территории провинции покрыто лесами, и государство из природоохранных соображений препятствует ее введению в оборот [5, pр. 5-10].

Определенные проблемы развитию создает усиленный контроль государства над всеми видами деятельности в приграничных с КНДР уездах. Значительная территория прилегает к Демилитаризованной зоне и зарезервирована для нужд военных. С другой стороны, соседство с КНДР повышает интерес туристов к Канвондо [8, рp. 332-333]. Некоторая поддержка приграничных уездов оказывается в виде субсидий и налоговых льгот на основе закона «О поддержке приграничных территорий» (2007).

Производственный сектор развит слабо ввиду затрудненного доступа местных предприятий к национальному рынку, дефицита инвестиций, неразвитой инфраструктуры. Три четверти местных фирм насчитывают менее 5 человек. Такой микробизнес не может создать значительного числа рабочих мест [5, p. 13], что обостряет проблему занятости, особенно среди молодежи. Социально-экономические параметры Канвондо на душу населения обычно остаются средними для южнокорейских регионов, но вот их абсолютные значения всегда малы, учитывая площадь провинции [9, pр. 14, 15, 39].

В середине 2000-х гг. было решено ускорить решение проблем Канвондо. Оживить экономику и остановить отток населения, в основном, предполагалось через развитие внутреннего и международного туризма, особенно медицинского, с учетом благоприятной местной экологии. CNTP на 2009-2013 гг. также предусматривал строительство в провинции современных железных и автомобильных дорог [10, p. 77].

К более активной заботе о регионе центр во многом побудило общественное движение в Канвондо. Еще в начале 1990-х гг. на фоне закрытия угольных шахт местные жители начали дискутировать о том, где им найти новые источники дохода. Выдвигались различные экзотические идеи вроде размещения мусорных полигонов, захоронения в шахтах ядерных отходов, перевода в Канвондо южнокорейских тюрем, в общем, всего того, что не нравится другим регионам. От этих проектов, впрочем, пришлось отказаться из-за технических сложностей и противоречий с природоохранными законами.

В регионе создавались общественные организации, собирались митинги, принимались петиции к центральному правительству. Местные жители основывали компании для развития новых отраслей, прежде всего, туризма. Проводились разнообразные, порой агрессивные акции за сохранение угольных шахт и теплоэлектростанций, в т.ч. в столице страны.

Одним из результатов переговоров правительства РК с местными активистами стал «Специальный закон о содействии развитию районов заброшенных шахт» (1995). MOLIT в 1997 г. разработало 85 проектов в рамках возрождения Канвондо, включая туристические и рекреационные, а правительство РК утвердило план расширения региональной инфраструктуры на 322,2 млрд вон[11, рp. 57-91]. Местное сообщество было главным инициатором проведения Зимних Олимпийских игр в Пхёнчхане и настойчиво продвигало эту заявку, несмотря на первые неудачи.

Регионы РК традиционно оказывают большое воздействие на принятие государственных решений в сфере территориального развития. Как и в России, в РК центр забирает около 80% налогов, но распределяет их, опираясь, прежде всего, на инициативные предложения провинций, и гораздо быстрее, чем в России.

Высшие органы власти провинций формируются в реальной политической конкуренции, поэтому они тесно связаны с местным сообществом. Более того, в южнокорейском обществе остро реагируют на любые проблемы, связанные с кумовством и коррупцией, так что, попав во власть, региональные лидеры стараются работать изо всех сил, и успех их проектов - это, своего рода, дело чести².

Канвондо не особо может рассчитывать на своих лоббистов в столице: всего 5-6% выходцев из провинции работают в центральных министерствах [12]. Канвондо не имеет определенной политической окраски и не участвует в конкуренции регионов РК за выдвижение национальных лидеров.

Главными целями концепции «Gangwon Vision 2040» называются достижение высокого уровня жизни, рост ВРП более 3%. Основными факторами развития провинции считаются её природный потенциал, приграничное положение, избыток свободной территории для нового бизнеса. Провозглашается необходимость развития инфраструктуры, медицины, культуры и образования, улучшения инвестиционного климата, создания новых отраслей, привлечения крупных фирм с их головными офисами. Соседство с КНДР видится, скорее, шансом на развитие, чем угрозой: в стратегии содержится призыв к более активной позиции региона по объединению и межкорейскому сотрудничеству. Удачные для Канвондо возможности разработчики стратегии видят в инициативах КНР «Пояс и Путь» и «Новая Северная политика» РК. Провинция рассчитывает стать важным транспортным узлом, соединяющим Корею и Северный морской путь [7].

МЕРЫ ПО СТИМУЛИРОВАНИЮ РАЗВИТИЯ КАНВОНДО

Среди инфраструктурных мер особенно полезным для провинции было строительство к Зимней Олимпиаде 2018 г. скоростной железной дороги (Korea Train eXpress / KTX) и модернизация двух региональных аэропортов до уровня международных. KTX решила проблему транспортной связи Канвондо со столичным регионом. К Олимпиаде также были построены горнолыжные курорты, ледовые дворцы, гостиницы и другие объекты за счет средств госбюджета и спонсоров.

Одним из положительных изменений, которые произошли в регионе при подготовке к Олимпиаде, может служить провинциальный город Каннын: облагораживалась территория, строились новые здания, росла занятость. Новая железнодорожная связь KTX между Сеулом и регионом - это самый памятный результат Олимпиады: время поездки из Каннына в Сеул сократилось до 1,5 часов, поэтому Каннын смог реализовать свой потенциал в сфере внутреннего туризма.

Олимпийская инфраструктура используется как аргумент, чтобы сделать Пхёнчхан площадкой для международных политических переговоров, в оптимальном варианте - переговоров об объединении Севера и Юга Кореи [13].

Новый крупный объект образовательной инфраструктуры, один из трех кампусов Канвонского национального университета, был построен в городке Тоге, который сильно пострадал от сокращения угледобычи. В 2009 г. открылись 9 учебных корпусов и 4 жилых здания. Кампус Тоге пропагандировался как альтернатива угледобыче и основа регионального экономического возрождения, обеспечивающая непрерывное образование местных жителей, приток внешних студентов и новых отраслей, которые должна привлечь инфраструктура НИОКР [11, pр. 123-124].

Вончжу, второй по величине город провинции, включен в госпрограмму семи инновационных кластеров, специализируясь на производстве медицинских инструментов. Южнокорейский рынок медоборудования достаточно ограничен, поэтому большинство таких компаний в Канвондо делают акцент на экспорте. Не все в этом деле идет гладко, например, есть трудности с набором высококвалифицированных сотрудников, которые мечтают о карьере в столичных или транснациональных компаниях [14, pр. 23-24].

Система стимулирования экономики РК исторически нацелена на поиск отраслей, обладающих большим потенциалом на внутреннем или зарубежном рынке, в привязке к географическим локациям. Сочетание административных, экономических и институциональных инструментов дает возможность не только создавать эффективную рыночную среду, но и помогать организационно малому и среднему бизнесу. В случае Канвондо такими драйверами считаются туризм и экспортное производство.

Политика стимулирования туризма включает в себя открытие в 2006 г. единственного в стране казино, куда разрешен доступ граждан РК (всего в РК работает 17 казино), поддержку событийного туризма (порядка 200 мероприятий в год), привлечение в региональные вузы, не имеющие высоких рейтингов, иностранных студентов из Китая, России, Юго-Восточной Азии идр. Введена система упрощенного лицензирования строительства и организации гостиниц и другого съемного жилья (отелей, гостиниц при больницах, хостелов), созданы условия для развития т.н. «дешевого туризма» (система возврата налогов, система различных уровней гостиниц, кемпингов и т.п.).

Казино «Gangwon Land», при всей своей важности для регенерации шахтерских уездов, имеет сложную судьбу. Во-первых, этот проект в отсталом регионе не вызывал большого интереса частных инвесторов, так что потребовалось составить акционерное общество с капиталом 100 млрд вон, где 51% инвестиций обеспечивали правительство РК, провинция и муниципалитеты, а 49% - местные частные инвесторы. Во-вторых, казино в Корее пользуются дурной славой: считается, что они провоцируют пристрастие к азартным играм, алкоголизм, проституцию, политическую коррупцию. Поэтому власти расширили этот проект с казино до рекреационного кластера и пропагандировали его позитивные аспекты. Наконец, проекту угрожала конкуренция других корейских участников рынка азартных игр, добивавшихся разрешения на допуск в свои казино граждан РК[15].

Над развитием регионального экспорта работает Агентство по поддержке бизнеса Канвондо, организованное в 1998 г. в помощь малым и средним компаниям. В его структуре находятся отдел маркетинга, комитет по развитию человеческого капитала, центр интеллектуальной собственности, центр поддержки традиционного рынка, центр поддержки уникальных региональных производств в сельском хозяйстве, зарубежные представительства в Китае, Японии, Вьетнаме и России. С 2011 г. такое представительство работает во Владивостоке. Сфера его ответственности - это распространение информации о возможностях сотрудничества с Канвондо и маркетинг местных товаров [16]. Компании Канвондо участвуют в многочисленных отраслевых выставках товаров и услуг, проходящих во Владивостоке. Кроме того, поддержку экспортерам Канвондо оказывает региональная штаб-квартира Ассоциации внешней торговли РК. Она продвигает продукты провинции на международных выставках, предоставляет местным фирмам информацию о зарубежных рынках, проводит образовательные семинары, поддерживает маркетинговую онлайн-платформу корейских фирм на английском языке [17].

Основными экспортными товарами провинции являются медицинское оборудование, ферросплавы, автозапчасти, цемент, алкогольные напитки, лекарства, овощи, продукты питания, косметика. Экспорт в США и Японию, в прошлом важные рынки сбыта, сейчас неуклонно сокращается, а экспорт в Китай, напротив, увеличивается. Международная узнаваемость Канвондо после Олимпиады в Пхёнчхане заметно повысилась, и корейские эксперты призывают местных бизнесменов «не упустить это золотое время для рывка в глобальную экономику» [18].

Важным аспектом региональной политики в Канвондо является стимулирование рождаемости и внутренней иммиграции. В 2016 г. провинция завоевала первое место в конкурсе региональных проектов демографической политики и получила целевую государственную субсидию в 300 млн вон. Общий лозунг политики провинции в сфере демографии - «Создадим регион, где хочется остаться, работать и жить».

В 2017 г. администрация Канвондо утвердила «Общие меры по созданию благоприятной среды для повышения браков, рождаемости и воспитания детей». Реализуется программа по субсидированию коммунальных расходов молодых семей. В зависимости от доходов семьи разделены на 4 группы. Субсидии 3 основных групп составляют от 50 тыс. до 120 тыс. вон в месяц. В 4-ю группу выделяют семьи, где жена переехала за мужем в Канвондо, такие получают дополнительно 20 тыс. вон при соблюдении определенных условий. В провинции выплачивают материальную помощь на послеродовое восстановление: от 150 тыс. после рождения первого ребенка до 300 тыс. вон после рождения третьего [19].

В начале 2020 г. «Канвон Нюсы» опубликовала результаты опроса 118 экспертов в сфере экономики и бизнеса об их прогнозах относительно развития экономики Южной Кореи и Канвондо (еще до вспышки COVID-19). В целом, эксперты оценили ситуацию сдержанно. Восстановление благоприятной конъюнктуры экономики РК более половины респондентов ожидали не ранее 2022 г., перспективы экономического роста они оценили на уровне 1,5-2,0%. 77% респондентов заявили, что на уровне страны необходимы меры по активизации инвестиций посредством системных реформ и улучшения деловой среды. Важными условиями развития они назвали расширение внутреннего спроса, преодоление демографических проблем, усиление внешнеторговой политики.

Что касается экономических мер регионального уровня, то здесь 81% считали важным привлечение в регион головных офисов национальных компаний и повышение конкурентоспособности местного бизнеса. Была отмечена необходимость укрепления сервисной инфраструктуры (розничной торговли и медицины), изменения правил поселения (создание благоприятных условий для переезда, чтобы приезжающие извне работники не создавали маятниковую миграцию), выпуск купонов, стимулирующих продажи местных товаров.

Основное резюме этого опроса: для возрождения провинции требуется создать условия не только для комфортной жизни, но и для деловой активности [20].

* * *

Политика по развитию Канвондо, на первый взгляд, не привела к радикальному улучшению ситуации, однако надо понимать, что регион - это чрезвычайно инерционный объект, и ни одна страна не может похвастаться в этом деле быстрыми результатами. В Канвондо приостановилось снижение численности населения и был зафиксирован небольшой рост. В 2001-2005 гг. фиксировался чистый отток населения, т.е. отъезд в другие регионы страны на постоянное место жительства. C 2008 г. наблюдается небольшой, хотя и нестабильный приток населения в регион (1300 чел. в 2008 г., 555 - в 2010 г., 4653 - в 2011 г.). Рождаемость в Канвондо ниже среднего показателя по провинциям (1,36), однако чуть выше, чем средняя по крупным городам (1,24). Динамика числа новорожденных коррелирует со средней по стране и постепенно снижается (2007 г. - 13617, 2010 г.- 12477, 2014 г. - 10662, 2016 г. - 10058, 2017 г. - 8958) [21]. Напрашивается вывод, что эту общенациональную проблему на уровне провинции не решить. Тем не менее, благодаря региональным программам регион имеет имидж «удобного для рождения детей».

Олимпиада в Пхёнчхане вывела на новый уровень инфраструктуру спорта и активного отдыха и решила большинство транспортных проблем провинции. Правда, содержание спортивных объектов обходится дорого, поэтому центр и провинция делят эти расходы поровну и прилагают все силы, чтобы загрузить их соревнованиями. За счет туризма постепенно растет валовой региональный продукт.

Вероятно, эпидемия COVID-19 нанесет этой отрасли сильный ущерб, с другой стороны, она открывает дополнительные возможности для медицинского кластера Вончжу. События 2019-2020 гг. показывают, что сектор услуг, особенно, туризм, не может быть надежной основой региональной экономики в долгосрочной перспективе. Формирование же конкурентоспособного производственного сектора требует титанических усилий по улучшению инвестиционного климата, к тому же иногда физико-географические ограничения региона просто невозможно преодолеть. Тем не менее, экспорт Канвондо с 2017 г. идет в рост и уже превышает $2 млрд, что свидетельствует о силе экспортеров и конкурентоспособности продукции провинции.

Опыт Канвондо показывает, что при активной позиции общества, должном финансировании, поддержке инициативы на местах и опоре на научные рекомендации центр вполне может затормозить отставание депрессивного региона от среднего по стране уровня, однако его опережающее развитие - это, очевидно, недостижимый идеал даже для высокоразвитого государства.