Введение

В 2020 году вопросы ядерной политики в американском Конгрессе не являлись приоритетными, что объясняется кризисом, вызванным пандемией COVID-19, и обострением социальной обстановки в США. Тем не менее, некоторые сенаторы и конгрессмены, являющиеся экспертами в области контроля над вооружениями, и в этих условиях проявляли законодательную инициативу и высказывали свою точку зрения по самым актуальным вопросам ядерной политики США.

С начала пандемии в США было внесено 311 законопроектов, так или иначе затрагивающих вопросы здравоохранения в связи с коронавирусом. После гибели Джорджа Флойда в конце мая 2020 г. за следующие два месяца было представлено 12 законопроектов с упоминанием его имени. На протяжении всего 2020 г. законопроектов, связанных с продлением Договора СНВ-3, насчитывается 5, с иранской ядерной программой – 3, с денуклеаризацией Северной Кореи – 0 (в 2019 г. было внесено 7, 4 и 4 законопроектов соответственно)¹.

116-й созыв Конгресса: расстановка сил в 2020 году

По результатам промежуточных выборов в Конгресс 2018 г. установилось раздельное правление: республиканцы сохранили большинство в Сенате, получив 53 места, а демократы получили большинство в Палате представителей – 232 места². Лидером республиканского большинства в Сенате остался Митч Макконнелл (Кентукки), лидером демократического меньшинства – Чак Шумер (Нью-Йорк). Конгрессмен Кевин Маккарти (Калифорния) стал лидером республиканского меньшинства в Палате представителей, уступив позицию лидера большинства демократу Стени Хойеру (Мэриленд).

В течение 2020 г. происходили незначительные изменения в количественном соотношении республиканцев и демократов в обеих палатах. В Сенате в результате внеочередных выборов в Аризоне демократ Марк Келли победил республиканку Марту Максалли³, однако это не повлияло на сохранение большинства за республиканцами. В Палате представителей на протяжении 2020 г. количество демократов и республиканцев постоянно колебалось по ряду причин: уход сенатора или конгрессмена в отставку, а также смена партийной принадлежности. Так, Джастин Амаш (Мичиган) в июле 2019 г. стал независимым конгрессменом, а в мае 2020 г. вступил в Либертарианскую партию. В декабре 2020 г. Пол Митчелл (Мичиган) также покинул Республиканскую партию и стал независимым конгрессменом в связи с отказом однопартийцев признавать поражение на президентских выборах 2020 года⁴.

Конгресс и продление Договора СНВ-3

Как в американских, так и в российских государственных структурах и экспертных кругах 2020 год прошёл под знаком вопроса в отношении продления Договора СНВ-3. Несмотря на готовность России без промедления продлить Договор, администрацией Дональда Трампа для пролонгирования не было предпринято ни одной действенной меры.

21 мая 2020 г. сенатор Роберт Менендес внёс законопроект «О будущем контроля над вооружениями», согласно которому если президент не продлевал ДСНВ-3 до 3 ноября 2020 г., то есть до президентских выборов, то до 1 марта 2021 г. США не смогли бы предпринимать никаких действий, которые нарушили бы Договор. Исключением могло бы быть официальное подтверждение президента того, что национальная безопасность США находится под угрозой из-за предполагаемых нарушений условий Договора Россией⁵.

В мае 2020 г. демократ-конгрессмен Джимми Панетта (Калифорния) внёс резолюцию H.R.6991 «О предотвращении подрывающих безопасность действий без одобрения [Конгресса]» (PAUSE Act)⁶. Данный законопроект запрещал какие-либо действия по выходу США из международного договора, если Министерство обороны и Государственный департамент не предоставят Конгрессу соответствующую информацию о решении выйти из договора или не продлевать его. Требуемые материалы включали бы:

1. Подробное обоснование выхода США из договора или прекращения его действия;
2. Подтверждение того, что с другими государствами-участниками были проведены консультации в отношении выхода США из договора или прекращения его действия;
3. Дальнейшую всеобъемлющую стратегию, нацеленную на смягчение последствий из-за прекращения действия договора.

В июле 2020 г. сенатор Эдвард Марки представил аналогичный законопроект в Сенате⁷.

В резолюции S.Res.673, представленной 6 августа 2020 г. также сенатором Марки и спонсируемой 18 сенаторами, демократы призывали президента Трампа продлить ДСНВ-3 на пять лет, утверждая, что это позволит установить ограничения на новые типы российских стратегических вооружений. Кроме того, резолюция выражала поддержку инициативы Трампа по ведению переговоров с Китаем о заключении договора по контролю над вооружениями⁸.

Резолюция H.Res.1222, внесённая в Палату представителей 16 ноября 2020 г., призывала Трампа продлить Договор на пять лет, а также пересмотреть своё намерение выйти из Договора по открытому небу⁹.

Необходимо подчеркнуть, что представители Демократической партии в Конгрессе считали первостепенной задачей продление существующего Договора на пять лет и после призывали к работе над новым договором с участием Китая и с учётом всех видов российского вооружения. Именно эта мысль находит отражение в докладе «Будущее обороны» (Future of Defense), опубликованном двухпартийной рабочей группой Конгресса в сентябре 2020 года.

Закон об ассигнованиях на национальную оборону на 2020 фискальный год содержит пункт, который требовал от исполнительной власти предварительного уведомления Конгресса в случае намерения выйти из ДСНВ-3 и Договора по открытому небу. В документе уточнялось, что перед официальным уведомлением о выходе из данных «ядерных соглашений» администрации президента необходимо выдержать 120-дневный период ожидания¹⁰.

Однако о выходе США из Договора по открытому небу Дональд Трамп заявил в мае 2020 г., не выполнив это требование¹¹. Таким образом, с одной стороны, президент нарушил государственный закон, но с другой стороны – прерогативы Конгресса нарушены не были, так как по устоявшейся политической практике президент объявляет о выходе из международного соглашения без обязательной консультации с законодательной властью.

В июле демократы – сторонники продления Договора в Конгрессе – председатель Комитета Палаты представителей по иностранным делам Элиот Энгел, председатель Комитета Палаты представителей по разведке Адам Шифф (Калифорния), председатель Подкомитета по разведке и возникающим угрозам и возможностям Джим Ланжевен (Род-Айленд) – предложили поправку к проекту закона «Об ассигнованиях на национальную оборону» на 2021 фискальный год, которая требовала бы одобрения Конгресса для увеличения ядерного арсенала сверх пределов, установленных в СНВ-3, если срок действия договора истечёт в 2021 году¹².

Конгресс и ограничение иранской ядерной программы

В 2020 г. прорыва по иранскому направлению ядерной политики США не случилось. Президент Трамп вышел из Совместного всеобъемлющего плана действий в 2018 г. Впоследствии его подход к решению проблемы иранской ядерной программы заключался во введении режима жёстких экономических санкций.

Смерть генерала Касема Сулеймани в результате удара американских ВВС в январе 2020 г. и ответный ракетный удар со стороны иранских властей по американской базе привели к возрастанию угрозы военного конфликта. Иран объявил об отказе от всех ограничений ядерной сделки¹³, но формально соглашение всё ещё функционирует без участия США.

Эскалация конфликта США с Ираном не могла не затронуть полномочия Конгресса, связанные с правом объявления войны. 9 января 2020 г. Палата представителей 224 голосами против 194 одобрила резолюцию H.Con.Res.83, внесённую Элиссой Слоткин (Мичиган) при спонсорстве 162 членов Палаты представителей. Резолюция была нацелена на ограничение использования исполнительной властью американских вооружённых сил против Ирана в соответствии с законом «О военных полномочиях» 1973 года¹⁴.

Продолжением инициативы законодателей по ограничению военных полномочий исполнительной власти в Иране стало голосование по совместной резолюции S.J.Res.68, представленной сенатором-демократом Тимом Кейном (Вирджиния) при спонсорстве 31 сенатора, о прекращении несанкционированных Конгрессом военных действий против Ирана. 13 февраля 2020 г. резолюция была одобрена в Сенате, и в тот же день сенатор-демократ Эдвард Марки внёс законопроект «О дипломатии с Ираном 2020» (Iran Diplomacy Act of 2020), спонсорами которого стали также сенаторы-демократы Дайан Файнстайн (Калифорния), Крис Ван Холлен, Тэмми Дакуорт (Иллинойс), Элизабет Уоррен и независимый сенатор Берни Сандерс (Вермонт). Законопроект провозглашал одним из приоритетов внешней политики США ведение переговоров с иранским руководством по заключению нового «ядерного соглашения», ограничивающего иранскую ядерную программу¹⁵. В тексте законопроекта отдельно подчёркивалось значение резолюций H.Con.Res.83 и S.J.Res.68, которые создали бы условия для деэскалации напряжённости в американо-иранских отношениях и возобновления дипломатических переговоров между США и Ираном.

11 марта 2020 г. резолюция S.J.Res.68 была принята и в Палате представителей. 7 мая 2020 г. президент Трамп наложил вето на законопроект¹⁶. Демократам в Сенате не хватило голосов республиканцев, чтобы набрать квалифицированное большинство – 67 голосов – и обойти вето.

Таблица Голосование по совместной резолюции S.J.Res.68 против военных действий в Иране без согласия Конгресса¹⁷

Конгресс и денуклеаризация Корейского полуострова

Определённым достижением администрации Д. Трампа в области контроля над вооружениями является дипломатический подход к денуклеаризации Северной Кореи. Но не увенчавшиеся успехом саммиты Трампа и Ким Чен Ына, отсутствие перспективы по заключению официального «ядерного соглашения» с Северной Кореей, а также демонстративное наращивание ядерного арсенала КНДР ставят это достижение под сомнение. В 2020 г. со стороны исполнительной власти США не было выдвинуто никаких инициатив по вопросу о денуклеаризации Корейского полуострова, что не отменяло активности некоторых законодателей в этом направлении.

Одним из недавних действий по этому вопросу демократов – сенатора Эдварда Марки и конгрессмена Ро Кханны (Калифорния) – стало внесение в Сенат и Палату представителей аналогичных законопроектов «О неконституционной войне с Северной Кореей», которые запретили бы предоставлять средства федерального бюджета Министерству обороны США или любому другому федеральному департаменту или агентству для войны с Северной Кореей без предварительного согласия Конгресса¹⁸. Исключением могло бы стать официальное объявление войны Конгрессом или имплементация президентом полномочий главнокомандующего в условиях вооружённого нападения на американские территории или войска¹⁹.

Среди демократов и республиканцев существует относительный консенсус по вопросу денуклеаризации Северной Кореи – данная проблема должна быть решена дипломатическим путём, в качестве давления на КНДР могут быть применены только санкционные меры²⁰. Необходимо подчеркнуть, что этот межпартийный консенсус объясняется отсутствием на данный момент конкретного объекта для дебатов – «ядерного соглашения» с Северной Кореей.

Перспективы соглашений по контролю над вооружениями при администрации Дж. Байдена и 117-м созыве Конгресса

Будущее Договора СНВ-3, заключение новой ядерной сделки с Ираном и прорыв в переговорах с КНДР непосредственно зависели от президентских выборов 2020 г., на которых одержал победу кандидат от Демократической партии Джозеф Байден.

Действительно, одним из первых шагов, предпринятых администрацией Байдена, стало продление ДСНВ-3 без каких-либо дополнительных условий²¹. С американской стороны процедура продления международного договора не требует ратификации в Сенате.

Конгрессмены-республиканцы Майкл Маккол (Техас) и Майк Роджерс (Алабама) опубликовали на сайте Комитета Палаты представителей по международным делам заявление, в котором выступали против продления Договора на тех же условиях и призвали президента Байдена рассмотреть вариант продления Договора на срок менее пяти лет²². По их мнению, новая администрация пошла на уступки российской стороне и упустила шанс провести переговоры по «улучшению» ДСНВ-3 с точки зрения охвата нестратегического ядерного вооружения, как и предлагал в своё время Трамп.

В свою очередь на позицию законодательной власти по вопросам ядерной политики повлияет расстановка сил в 117-м созыве Конгрессе, в котором по итогам выборов 2020 г. сформировалось единое правление. Большинство в Палате представителей принадлежит демократам – 222 места, в то время как в Сенате сложилось соотношение 50 демократов и 50 республиканцев после повторных выборов в штате Джорджия²³. В случае если голоса делятся поровну, решающий голос принадлежит вице-президенту Камале Харрис. Но, несмотря на единое правление, демократам предстоит бороться за определённое количество голосов республиканцев, чтобы реализовывать свои законодательные инициативы.

В период переговоров между Дональдом Трампом и Ким Чен Ыном законодатели-демократы неоднократно подчёркивали, что любое потенциальное соглашение с Северной Кореей должно быть заключено именно в виде официального международного договора. В противном случае, при оформлении его как исполнительного соглашения Сенат не сможет дать свои «совет и согласие» на ратификацию²⁴. Это условие особо важно для сенаторов в связи с реализацией их конституционных полномочий.

Заключение

Подводя итоги, необходимо отметить, что в Конгрессе прослеживается чёткое разграничение по партийной линии в отношении практически каждой проблемы в области контроля над вооружениями. Поэтому нельзя говорить о единой позиции законодательной власти по вопросам ядерной политики.